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2024年11月24日
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●在雙軌制下，有些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目從出讓形式轉(zhuǎn)為劃撥，不僅容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且還會(huì)產(chǎn)生腐敗
●抑制土地腐敗的關(guān)鍵是要將土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、土地供應(yīng)程序全部公開，征求公眾意見
土地領(lǐng)域作為權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)，近日又有了新動(dòng)向。
國(guó)家土地副總督察甘藏春近日表示，我國(guó)將會(huì)逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標(biāo)是取消土地供應(yīng)雙軌制，提高土地供應(yīng)和調(diào) 控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院、 博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
國(guó)土部官員所透露的上述信息，被業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為是土地反腐的一大利好消息。
取消雙軌制可堵腐敗之門
近年來，落馬的“土地爺爺”、“土地奶奶”層出不窮。今年年初，一家知名媒體統(tǒng)計(jì)整理了2009至2010年發(fā)生在土地、建設(shè)領(lǐng)域的30個(gè)腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過870萬元。
其中，被稱為遼寧撫順“土地奶奶”的羅亞平貪污受賄案尤其引人注目，該案被中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)批示為“級(jí)別最低、數(shù)額最大、手段最惡劣”。
“權(quán)力腐敗中最受人們關(guān)注的是行政領(lǐng)域的權(quán)力腐敗。土地管理領(lǐng)域和房地產(chǎn)交易領(lǐng)域的腐敗，是近年來最嚴(yán)重的行政權(quán)力腐敗之一，也最易引起民眾憤慨。”中央黨校教授林喆在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說。
而土地供應(yīng)雙軌制，被專家認(rèn)為是導(dǎo)致特權(quán)用地、土地尋租的重要通道。
所謂土地供應(yīng)雙軌制，就是通過兩種方式完成土地供應(yīng)：一是政府無償劃撥國(guó)有土地給使用單位；一是通過市場(chǎng)化手段有償出讓國(guó)有土地，目前主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌3種方式出讓土地。
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，雙軌制正式確立的時(shí)間并不長(zhǎng)。改革開放前，我國(guó)土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，利用效益低、土地資 源配置不合理以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確等問題突出。改革開放后，1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”。上世紀(jì)90年代初，我國(guó)建立起土地 有償、有限期使用，可依法進(jìn)行土地交易的城鎮(zhèn)土地使用制度。從2002年起，國(guó)土資源部開始明確商業(yè)用地等實(shí)行招拍掛制度。但政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī) 構(gòu)、事業(yè)單位以及一些工業(yè)用地仍然通過劃撥、協(xié)商等方式取得土地使用權(quán)。
正是在“劃撥”的過程中，給行政權(quán)力留下了可以操作的空間。
據(jù)中國(guó)人民大學(xué)土地管理系教授嚴(yán)金明分析，在雙軌制下，國(guó)有劃撥與有償出讓兩種形式的劃分有一定難度。如對(duì)教育、醫(yī)院用地統(tǒng)一實(shí)行劃撥，但是對(duì) 一些民辦學(xué)校、民營(yíng)醫(yī)院卻又不能無償使用土地；又如中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國(guó)家投入，如果建設(shè)用地有償使用，這無疑增加了國(guó)家的投入；又如高速 公路、鐵路等項(xiàng)目過去都是國(guó)家投資，現(xiàn)在采取合資或股份制，以企業(yè)形式經(jīng)營(yíng)收費(fèi)。醫(yī)院、加油站、高速公路等設(shè)施到底是公益性還是經(jīng)營(yíng)性的，有時(shí)很難鑒定。 因此，從這些情況來看，對(duì)公益性與經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)涵與外延界定還有一定困難，概念也很模糊。
“這種模糊的概念與界定，容易引發(fā)腐敗。在雙軌制下，有些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目從出讓形式轉(zhuǎn)為劃撥，不僅容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且在交易過程中是否公開 透明也存在疑問，甚至還產(chǎn)生腐敗。土地交易涉及資產(chǎn)很大，有償出讓與國(guó)有劃撥存在天壤之別，一個(gè)是高價(jià)，一個(gè)無償，這勢(shì)必導(dǎo)致一些人千方百計(jì)去鉆政策空 子，尋求市場(chǎng)與劃撥之間的差價(jià)，從而牟取暴利。”嚴(yán)金明說。
“取消土地供應(yīng)雙軌制的政策關(guān)注了‘土地的獲得’問題，這就杜絕了很多尋租現(xiàn)象的發(fā)生。走市場(chǎng)化道路最起碼從形式來看是明碼標(biāo)價(jià)的，暗箱操作相對(duì)困難，那么通過‘走后門’、‘賄賂官員’等方式獲得劃撥土地的現(xiàn)象將可以得到抑制。”林喆說。
土地行政權(quán)力過分集中
層出不窮的土地腐敗問題背后，是附著在土地上的行政權(quán)力過大。
江西省南昌市國(guó)土局原局長(zhǎng)周宏偉落馬之后，在其《懺悔書》中敘述道：“在日常生活中，我經(jīng)常與大款、老板打交道，為尋求我的幫助，一些大款、老 板動(dòng)輒一擲千金，不惜十幾萬、幾十萬甚至上百萬地送給好處，一旦經(jīng)受不住這樣的考驗(yàn)，就會(huì)走向犯罪深淵。我就是他們的犧牲品。”
排隊(duì)送禮人之多令周宏偉感嘆：“送禮的人太多，有的放下就走了，連人都不認(rèn)識(shí)，根本記不清哪筆錢是誰送的。”
東北大學(xué)文法學(xué)院的一位研究者向記者分析說，我國(guó)現(xiàn)行的有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)制度的確立，主要是政府推動(dòng)、操作、行使所有權(quán)和管理權(quán)的結(jié)果。 在出讓制度中，一方面政府部門向社會(huì)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，另一方面政府部門也制定、設(shè)立國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)則和使用權(quán)的基本規(guī)范、維護(hù)地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、監(jiān)督和 懲治違規(guī)行為。由于在從土地被“因公共利益征用”開始，直至受讓人與土地行政主管部門進(jìn)行交易的整個(gè)過程中，行政權(quán)力起主導(dǎo)作用，即出讓的每幅地塊、用 途、年限和其他條件，都需要由政府土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，土地才能 出讓。因此，在土地出讓過程中，行政機(jī)關(guān)便具有了十分特殊的地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，權(quán)力就是一種壟斷性的利益資源，一旦官員利用這種資源進(jìn)行權(quán)錢交易、 暗箱操作，就會(huì)出現(xiàn)行政性市場(chǎng)壟斷，導(dǎo)致市場(chǎng)失效和不公平競(jìng)爭(zhēng)，資源無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，進(jìn)而使得土地腐敗滋生并蔓延開來。
中國(guó)人民大學(xué)土地管理系副教授張秀智在她的一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，47%的被調(diào)查者認(rèn)為，我國(guó)土地行政權(quán)力配置不合理。
“以某大城市的房屋土地資源局為例，該局負(fù)責(zé)全市與房屋、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)以及住房制度改革相關(guān)的各項(xiàng)工作，但其內(nèi)部?jī)H設(shè)一個(gè)與土地事務(wù)相關(guān)的部門——土地利用管理處，涉及城鄉(xiāng)土地管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)職能，是一個(gè)權(quán)力高度集中的土地職能處室。”張秀智說。
張秀智認(rèn)為，土地行政權(quán)力配置不合理、權(quán)力過分集中、缺乏制衡與監(jiān)控，是導(dǎo)致土地行政腐敗以及土地違法案件發(fā)生的關(guān)鍵原因之一。
