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2024年11月21日
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3月12日國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》。《決定》主要為兩方面：一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8省市被選作首批改革試點，試點期限為1年。此次《決定》還明確，國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。
中國國際經濟交流中心研究員、城市化委員會委員馬慶斌做客經濟之聲《財經態度》。以下是與主持人的對話內容。
問題1：此次國務院下發的關于授權和委托用地審批權的決定，將下放更多的用地自主權給地方政府。這樣做有什么好處？對當前我國進一步推動土地改革有怎樣的意義？
馬慶斌：簡單來說，就是省級政府在土地使用上的統籌空間更大了。落實大項目的靈活度增強、效率提高。土地的供應更加符合地方經濟的需要，更加符合市場規律。當然，正如我們看到《決定》所講，為了更好地落實十九屆四種全會和中央經濟工作會議的精神，2019年年底的中央經濟工作會議提出，經濟實現量的合理增長和質的穩步提升，構建全國高質量發展的新動力源，提出要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間，要賦予省級更大的統籌權限。中心城市和城市群作為承載發展要素的主要空間的作用，并提出要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，采取科學的財政、貨幣政策，事實上，大家指導，咱們國家過去的經驗顯示，土地政策也是一項特別重要的政策手段，發揮了減少經濟發展波動的作用。我個人理解，財政、貨幣和土地三大政策工具是實現宏觀經濟穩定的特別關鍵的宏觀政策工具。
傳統的土地管理制度也存在難以和地方經濟發展需要實際結合起來的問題，比如我們經常發現很多地方的園區中間或多個企業之間有碎片化的耕地或者水田，工業生產和糧食生產互相牽制。另一方面，土地審批和調整規劃的程序造成時間長，而無法適應項目市場需求，土地指標批下來了，項目的市場機會已經沒有了。一些地方為了盡快落項目，還有一個現象就是，分拆的方式、化整為零的方式以及其他的一些違規的現象。第三，甚至一些地方出現了“二道販子”，包裝一個大項目，然后分解出售，極大擾亂了土地市場。這個《決定》的出臺，能很好地化解上述問題。
問題2：此次決定分兩個部分，一個是永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批權限下放，另一個是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項在8個省市進行試點，這兩個方面有什么不同？怎么解讀？
馬慶斌：為了更好地回答這個問題，我們可以先分析一個問題，那就是根據《土地管理法》和這次國務院的《決定》，我們知道我國土地管理的核心是“用途管制”，并根據用途對權限進行劃分。為了更好理解這個問題，可以土地用途和審批權限畫三個圈，從內到外( 基本農田；基本農田外耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地征收審批；基本農田外35公頃內其他土地70公頃內)，這樣，我們可以發現基本農田這個圈是最嚴格的，土地管理法明確規定需要國務院直接批準，第二個圈是耕地35公頃、其他土地70公頃位內的權限適當擴大，第三個圈是上述土地之外的， 在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。)這次試點的“委托”4個省和4個直轄市是前兩個圈，“授權”的是第三個圈。
理解了這三個圈，也就知道了，以往的管理一方面有效保護了耕地，集約節約了土地。另一方面，既要照顧到面上的總體改革進程，又要更加穩妥有序推進改革，根據經濟發展的實際情況在有條件試點，試點更能帶來經濟社會發展效果的地方開展。
我們會發現，試點的8個省市即北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶(直轄市)，分別處于長三角、珠三角、京津、成渝雙城經濟區，重慶又是陸海新通道的關鍵節點，區域帶動能力強，開放的能力增強，就經濟總量來說，這8個省市合計GDP38萬億，占全國2019年的將近40%，其份量可見很高，那么土地改革后，帶來的經濟效能也會很強，潛力發揮以后的穩定經濟的作用也會很大，也就是說改革的效果會很明顯。而且，這些省市人口密集、產業聚集度高、產業創新能力強。那么，經濟發展、產業結構、土地使用用途等變化快，經濟發展和土地使用的矛盾最為突出，改革的迫切性也就最強。
追問：此次決定中的第二條，將首先試點八個省市，為什么選擇這些地區作為試點？未來試點是否會進一步在全國推開？
馬慶斌：會逐步有序推開的。當然，有的試點城市如果不符合要求，也會退出，是動態管理。
問題3：當前，一些地方政府對土地財政仍舊有所依賴，有觀點表示，用地審批權“下放”是否有可能造成違規審批的情況。對此您怎么看？
馬慶斌：《決定》提到各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。
事實上，自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；要采取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監督檢查，發現違規問題及時督促糾正，重大問題及時向國務院報告。
上述措施都保證了土地改革后權力下放后能夠“放得下、接得住、管得好”。因此，加上上述措施，我們可以加一句“用的優”。當然，大家擔心的會不會有很多地方會搞房地產，我相信在試點的管理細則上和監督過程中，會確保地方把土地更多用在實體經濟、用在民生項目上。
追問：針對這一情況，此次《決定》還明確，國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制。這一機制主要包括什么？如何更加科學透明的對土地審批進行監管？
馬慶斌：《決定》提到的“雙隨機、一公開”，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開等都是很好的措施。
相關背景資料：
一、《中華人民共和國土地管理法》（發布：2019-08-26實施：2020-01-01）中的重要條款。
第四條 國家實行土地用途管制制度。 國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。 前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。 使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
第四十四條 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。 1.永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。 在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。2.在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。
二、《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神，根據《中華人民共和國土地管理法》相關規定，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權，現決定如下：
一、將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。自本決定發布之日起，按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款規定，對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；按照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。
二、試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。自本決定發布之日起，對《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第二款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂并報自然資源部備案。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。
三、有關要求。各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。各省、自治區、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權進一步授權或委托。
自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；要采取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監督檢查，發現違規問題及時督促糾正，重大問題及時向國務院報告。
國務院 2020年3月1日 （此件公開發布）
