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2024年11月21日
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新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，武漢等重疫區(qū)的病床、醫(yī)用物資、生活用品等緊缺問題突出，跨區(qū)域原料運輸難、員工返崗難等現(xiàn)象凸顯，消費和生產(chǎn)出現(xiàn)全國性的暫時停頓狀態(tài)。
這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度暴露出區(qū)域經(jīng)濟布局的不合理問題。下一步，應在區(qū)域協(xié)同應急能力建設、區(qū)域經(jīng)濟抗風險能力建設等方面加大力度，構建更加具有韌性的區(qū)域經(jīng)濟布局。
防控疫情凸顯區(qū)域發(fā)展三大問題
此次疫情中，無論是作為區(qū)域中心城市的武漢，還是其周邊地區(qū)，在重大危機面前都顯現(xiàn)出了公共治理方面的短板和不足，區(qū)域間合作也因城市各自采取“封閉”“隔離”等措施而無法開展。
首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢。表面上看，這次疫情蔓延是由于新冠病毒具有強傳播性和恰逢春節(jié)前后大規(guī)模人口跨區(qū)域流動。實質(zhì)上，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進緩慢有很大關系，城鄉(xiāng)間、東中西部省份間大規(guī)模人口流動絕大部分是生產(chǎn)性流動，與消費性流動不同，這種生產(chǎn)性流動一旦停止，會直接導致經(jīng)濟社會活動停滯。
如果能將戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間將近15%的差距縮小，跨區(qū)域流動人口規(guī)模將大大縮小，潛在風險也會降低。
其次，區(qū)域中心城市“一城獨大”，優(yōu)質(zhì)資源過度集中。長期以來，湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)是武漢市“一城獨大”。2019年武漢經(jīng)濟規(guī)模占全省比重達36%左右，而武漢及周邊8個城市組成的武漢“1+8”城市圈中，8個城市的GDP合計尚不足1萬億，僅為武漢的一半多。
武漢強大的“虹吸效應”下，無論是產(chǎn)業(yè)、人口還是優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源高度聚集于此。
這種經(jīng)濟資源和人口的高度集中，帶來武漢和周邊城市間人口的密集流動。目前除武漢外，累計確診病例最高的孝感、黃岡兩市都在“1+8”城市圈。另一方面，周邊城市公共服務資源與武漢差距很大。被稱為武漢后花園的鄂州，目前確診人數(shù)超過1300人，自身的醫(yī)療能力較弱，平時居民大都到武漢就醫(yī)，疫情爆發(fā)初期，鄂州甚至缺乏基本的核酸檢測等能力，需要派專人采樣后往返武漢檢測。如果能更好地推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口和公共服務的均衡布局，更利于區(qū)域內(nèi)城市間協(xié)作應對危機。
再次，區(qū)域協(xié)同重發(fā)展合作，輕危機應對。疫情發(fā)生后，在中央集中統(tǒng)一調(diào)度下，各地積極支援武漢和湖北省其他城市抗擊疫情，形成全國一盤棋的良好局面。但也出現(xiàn)不同城市間因各自防控疫情，導致區(qū)域間交通不暢，醫(yī)療物資生產(chǎn)供應鏈中斷，影響對疫區(qū)的物資保障。
居民從一地返回另一地，需重新開始居家隔離。這類“一刀切”的政策，人為延長隔離時間，阻礙了企業(yè)復工復產(chǎn)進度和經(jīng)濟社會秩序的恢復。目前中國區(qū)域間協(xié)調(diào)以經(jīng)濟合作為主，面對重大危機缺少有效的合作機制和制度安排。
亟待增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展韌性
中央提出新形勢下優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，要增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。
下一步，應加快破除區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的弊端，提高區(qū)域協(xié)同應對急難險重任務的應急體系，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的韌性。
加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。一方面，要推動地方政府轉(zhuǎn)變觀念，認識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將帶動消費需求的增長和人口紅利的充分釋放；長期看，給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益將遠大于付出的成本。敦促各級政府清理與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和戶籍制度改革方向相悖的限制措施，貫徹落實好國家相關政策。
另一方面，中央財政繼續(xù)加大財政獎勵資金規(guī)模，繼續(xù)實施城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模、中央預算內(nèi)投資安排與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤規(guī)定，可有更大比重的傾斜。制定精準的土地、財政和重大項目傾斜等政策，引導人口在大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局。考慮到中國農(nóng)業(yè)人口規(guī)模龐大的國情，應下更大力氣推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，引導鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)融合、各彰優(yōu)勢的合理布局。
構建更加均衡的都市圈，提高中心城市和城市群綜合承載能力。加大對都市圈、城市群內(nèi)部交通設施和公共服務設施的投資，既可有效穩(wěn)定經(jīng)濟增長，又可提高都市圈、城市群內(nèi)生產(chǎn)力和人口的合理布局，構建中心城市帶動都市圈，都市圈帶動城市群，城市群帶動區(qū)域發(fā)展的良性機制。
首先，加快建設“一小時”軌道交通。把發(fā)展市域（市郊）鐵路作為實現(xiàn)都市圈內(nèi)1小時通勤的重要抓手，推動建設現(xiàn)代化都市圈。將城郊和城際軌道交通作為下一步交通基礎設施投資的重點。我國超大特大城市的市域（市郊）鐵路里程數(shù)與國外大都市圈差距很大。倫敦市郊鐵路長度約為3600公里，東京超過2000公里，北京僅為200多公里，武漢與周邊城市間的城際鐵路規(guī)劃建設也剛起步。
其次，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈角度優(yōu)化中心城市和周邊城市產(chǎn)業(yè)布局。都市圈內(nèi)的小城市或小城鎮(zhèn)主要功能是為中心城市的科技創(chuàng)新提供產(chǎn)業(yè)支撐，包括創(chuàng)新成果的應用、生產(chǎn)制造和生產(chǎn)性服務業(yè)等，逐步形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。
再次，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療教育等公共服務資源合理布局，盡快實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡。在都市圈內(nèi)推動公共資源配置與常住人口規(guī)模掛鉤機制，改變原有公共服務按行政等級配置的狀況。在都市圈內(nèi)建立優(yōu)質(zhì)公共服務資源共享機制，優(yōu)化教育和醫(yī)療資源布局，率先開展分級診療制度試點。
打造新型區(qū)域生產(chǎn)綜合體。這次武漢以及湖北其他城市“封城”后，不僅口罩等醫(yī)療物資緊缺，蔬菜、糧食等生活物資供應也開始顯現(xiàn)緊張態(tài)勢，面對危機一個城市甚至一個城市群“養(yǎng)活”不了自己的情況是存在的。未來可以考慮新型區(qū)域生產(chǎn)綜合體模式。一是在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結構等方面，在發(fā)揮市場決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府作用。既要強調(diào)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢推動產(chǎn)業(yè)專業(yè)化，又要考慮區(qū)域糧食、生態(tài)、應急等多重目標，在產(chǎn)業(yè)市場化和服務區(qū)域急難險重任務的公益性之間實現(xiàn)平衡。二是更加重視區(qū)域內(nèi)輕重產(chǎn)業(yè)比例、服務本地和出口企業(yè)比例等的優(yōu)化平衡。三是提高急時儲備應急物資和生產(chǎn)產(chǎn)品的能力，更好構建平時民用，急時民用轉(zhuǎn)急用的機制。
建立區(qū)域間應急協(xié)作機制。首先，完善區(qū)域公共衛(wèi)生風險協(xié)同應對機制。重大疫情發(fā)生時，區(qū)域內(nèi)省市間、大中小城市間能迅速實現(xiàn)各類資源的有效銜接，特別是實現(xiàn)醫(yī)院、醫(yī)療設備等資源共享，避免把“隔離”變成“隔斷”。探索雙向應急協(xié)同，組織參與援助的醫(yī)護人員和醫(yī)療設備進入疫情中心區(qū)，組織輕癥患者就地治療，化解疫情中心區(qū)床位緊缺等突出矛盾，實現(xiàn)患者早入院。其次，設立區(qū)域應急救援平臺，面對區(qū)域性的公共衛(wèi)生、自然災害、生態(tài)安全等風險時，發(fā)揮危機預警、信息發(fā)布、物資調(diào)度等功能；建立區(qū)域應急協(xié)同機制，形成應急物資、人員、設備、資金等會商協(xié)調(diào)執(zhí)行機制。再次，區(qū)域內(nèi)針對不同類別的戰(zhàn)略性物資，建立應急物資保障體系和采購供應體系，以及急時集中生產(chǎn)調(diào)度機制。
作者陳妍為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員；馬慶斌為中國國際經(jīng)濟交流中心研究員、城市化委員會委員
