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2024年11月19日
星期二
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原標題：中國城鎮化的新價值批判文
無論是鄉村振興戰略的提出，還是互聯網、大交通和越來越多的平臺型企業的賦能，以及一系列前所未有的新要素的出現，再加上中國特有的國家治理傳統和改革開放后所形成的既有的利益格局和社會積弊，都讓中國的城鎮化正在以前所未有的演進模式在推進，在面對很多很多具體的現實問題和發展案例的時候，歷史上很多地區和國家的城市化經驗不但無法在中國的城鎮化實踐中被借鑒，甚至會成為阻礙因素，一些經典的城鎮化評估標準和參照體系，在被用來解釋中國新時代城鎮化實踐的時候，往往變得失靈和失效。
當然，關于中國城鎮化的共識也越來越多、越來越清晰，實際推進的節奏也越來越快。比如，與中國城鎮化密切相關的、最受關注的戶籍制度改革，正在走上快車道，更加開放不但成為國家戰略和政策調控的目標，隨著區域經濟和城市轉型的需要，很多地方甚至采取了更為激進的戶籍開放策略，這讓困擾中國城市化高質量發展很多年的“老大難”問題，突然變得不再是問題了。
這一甚至帶有些突然轉向性質的戶籍制度變革，很顯然是與中國的城鎮化正在經歷的新形勢有直接關系的。隨著新一輪全球產業變革的持續深化，越來越多的產業集群迎來深度的調整周期，甚至被快速的淘汰，這就使得既有的以大城市和超大城市為代表的強勢區域面臨前所未有的轉型壓力，富者更富、強者更強的故事依然是大概率事件，但是，富者恒富、強者恒強的故事卻越來越遭遇挑戰，大而不倒的神話已經破滅，顛覆和重塑開始成為常態，大城轉型已經成為城鎮化進程中最迫切的命題；與此同時，小城崛起也正在成為中國城鎮化進程中一道風景線，越來越多的具有獨特資源稟賦的小城市，因其在某一產業、某一資源或某一治理方面的優秀表現，正在實現快速的崛起，這些小城，雖然體量未必很大，但卻可能在全球具有一定的影響力和競爭力，更重要的是，這些小城一旦實現某一領域的突破，也就為更綜合的城市崛起提供了更多可能，甚至挑戰中國既有的城市發展格局。
當然，在新時代背景下，我們還應該重點關照的城鎮化發展現象是，越來越多的古都正在被喚醒，開始嘗試在現代化浪潮中再次確立自己的獨特價值和地位，在自己的城市空間和平臺上，實現傳統與現代、東方與世界的對話。
中國大量的新區新城邁入新階段
還有就是，中國大量的新區新城的出現，不但已經成為存量中國經濟的最大承載，而且，也都開始邁入新的轉型階段，在產城融合和城市治理的新思維影響下，不但正在成為中國城市經濟的最大變量，還正在成為中國優質的城市空間供給的最大變量。當然，如果轉型不成功，很多所謂的新區新城或將成為所在區域和城市的巨大風險源，也可能成為影響中國經濟轉型的巨大風險源。
是的，這些正在發生的和即將發生的城鎮化變局，也時刻在提醒我們，在這個劇烈的變革時代，對中國的新型城鎮化發展而言，擁抱增量變革，大膽的擁抱增量變革，積極的擁抱增量變革，才是最理性的選擇，才能推動對存量問題的創新性紓解，才能迎來可持續的燦爛的未來。
1、超越戶籍制度管理的城鎮化改革
在國家發改委提出的2019年改革任務中，將全面放開落戶政策的城市規模進一步擴展到500萬人口規模的城市，在《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中也明確，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。如果再考慮到新一輪的包括超大城市在內的城市轉型發展需要——隨著城市轉型壓力的驟增，一些超大城市的決策者或將突然意識到，人口流失和通過進一步的戶籍制度開放推動城市人力資源結構的優化，將是一個迫切的必選項。至此，在我們看來，中國城市的戶籍制度的改革在政策和市場的雙重驅動下，將迎來實質性的全面放開階段。
截止到目前，越來越明顯的現象是，在不斷出現的城市搶人大戰中，千萬人口規模的城市也已經開始加入“戰局”，在愈演愈烈的對人口的爭奪中，戶籍制度的全面放開已經成為事實。
戶籍制度的全面開放已經成為事實
與此同時，我們應該注意到的是，無論是人口從農村地區到城市的轉移，還是從不發達地區到發達地區的轉移，實際的速度可能并沒有統計數字表現的那么快，甚至開始在下降；隨著鄉村振興的提出、互聯網和大交通在城鄉之間和區域之間的均等化布局，以及平臺型企業的賦能和新消費時代的到來，由城到鄉、由發達地區到欠發達地區的人口回流，實際的數量可能比我們的統計數字要大；另外，很多城市正在遭遇人口、產業、消費等領域的全面收縮，整體人口紅利的消失，甚至會成為所有城市轉型威脅，這被我們稱之為“中國城市化的灰犀牛”——對很多城市而言，收縮的風險一直都在，只不過被上一輪的房地產泡沫化的發展所暫時掩蓋，隨著經濟進入深度調整階段，風險和危機正在顯性化。
另外一個非常值得關注的現象和趨勢是，無論是出于主動選擇還是被動選擇，越來越多的人，在其生活中，越來越多的表現為更加碎片化、動態化、旅居化、互聯網化的居住、生活和消費習慣，這甚至讓傳統的城鎮化統計模式變得有些尷尬，以半年或年度為周期的人口分布圖，已經無法準確描述每天都在變化的真實的人口分布和消費分布。越來越多的城市在其新的城市發展決策中，越來越將公共服務的提升作為重要選項，并進行大規模的投入，使得戶籍制度背后的公共服務的差別，也在呈現縮小趨勢，人口的實際生活場景和戶籍所在地之間的分離不再是被動和無奈的產物，而是一種主動性的和常態化的選擇。
由此，我們甚至可以大膽的預判，戶籍制度對人口流動的限制已經不是城鎮化領域改革的焦點，比戶籍制度更具本質性的變革議題是人口問題，其中重要的一點就是人力資源結構優化與區域和城市新一輪轉型發展的關系——對任何地區和城市的決策者而言，都要明白的一點是，本地區的人力資源結構優化將一直處于動態的博弈過程，并要求我們必須在城市群、都市圈、產業新城、城市更新、縣域經濟、鄉村振興等不同尺度下來具體思考人口因素對城鎮化改革的影響。
而且，在這一新的思考背景、邏輯和框架下，人口或者說人力資源結構，正在與科技、文化、資本、生態、互聯網等一起共同影響和塑造一個區域和城市的產業集聚、城市營造和社會治理等，無論是從大的區域、城市群、都市圈的尺度來看，還是從城市更新、產業新城、園區經濟、鄉村振興等中等尺度來看，都需要更加綜合的分析框架。
也許很快我們就會意識到，對城鎮化率的執著追求突然變得意義不是很大了，因為人們真實的生活場景和統計意義上的生活場景的背離已經是常態，甚至說，隨著農村地區包括土地在內的產權制度改革，城鎮化率也已經無法體現實際的資源占有和使用、資產運營和收益的情況，那條一直上揚的城鎮化率增長曲線，其背后所能夠昭示的人口遷徙和綜合的社會變革正在變得前所未有的不同。為此，我們的決策者和企業家都需要有充分的認識，并作出相應的從認知到決策到新的價值評估的適應性改變。
2、大城轉型和小城崛起的時代
沿著舊地圖找不到新大陸，就目前我們的觀察而言，轉型發展已經是中國所有城市的必然選擇，尤其是一些在我們傳統認知中的大城市。而且，這一輪的轉型，對很多城市而言，可謂是在壓力疊加的背景下展開的：既要考慮新的發展理念和發展邏輯對存量問題在限定時間內化解的要求，還要考慮到新的產業變革對一些之前看起來頗具競爭力的傳統產業沖擊，盡快實現產業的迭代升級，重塑城市的產業競爭力，更重要的是，對這些城市而言，還需要更多的面向未來，盡快推進新興產業的集聚和發展，構建新的區域產業發展生態。
比如，在我們的觀察和調研的樣本中，唐山、石家莊、徐州等。對這些城市而言，轉型壓力首先來自于傳統產業結構與新的發展理念和政策導向之間的直接沖突，比如，鋼鐵、水泥、傳統化工等產業，因為對環境的污染，直接成為了國家調控和整治的對象，在存廢問題上是沒有任何的商量空間的，而且，還需要在有限的時間內完成關停并轉。受此影響，這些城市的經濟多經歷一段斷崖式下跌的窘境，甚至出現了負增長的情況。
不過，有意思的是，我們注意到，截止到目前，這些城市似乎都開始走出了自己的“至暗時刻”，經濟增長不僅出現了明顯的反彈，甚至開始領跑于其所在的區域，基于此，這些城市也開始尋求再次布局，以決勝于接下來的城市競爭。面對這種情況，我們給出的明確建議之一是，全面開放戰略當成為城市發展的最重要的戰略選擇之一，從開放思維到開放平臺的打造，從基礎設施的優化到重大項目的設計，都應該充分考慮到新全球化背景下的開放特點，以更加高效的市場化和國際化的資源配置，推動城市發展邁入新的階段，也只有如此，才能確保實現GDP破萬億、城鎮化率超70%甚至更高、產業結構更加優化、城市經濟高質量發展等目標，并至少在某一方面或某一領域代表中國與全球展開對話或戰略互動。而且，這些目標的達成，已經成為接下來中國大城市競爭的基礎門檻。
還有一類大城市是，傳統產業轉型升級的壓力并沒有那么嚴重，但是，對新產業、新經濟和新模式的承接和培育可能是其重要的任務，也是打破既有的不溫不火的發展瓶頸，進而邁入新的城市發展階段的必然選擇。這些城市大多已經被明確列入國家中心城市建設的行列，但是，基于國家中心城市建設的常規標準考量、新一輪區域經濟協調發展的戰略安排，以及所在地區的都市圈的發展和參與全球城市競爭新格局需要，其轉型的迫切性也被當地的主政官員所點燃，開始了一段轟轟烈烈的追趕超越之旅。比如鄭州、武漢、長沙、西安、青島等，這些城市和地區顯然已經成為輿論中最熱門的地區，也被很多的企業和投資機構看作是最具投資價值的地區，而這些樂觀的預期本身也為這些地區的快速發展提供了助力。
在我們看來，這些城市已經成為中國這一輪城市轉型發展中最值得期待的部分，對這些城市轉型成敗的考量，不僅包括經濟體量的進一步增長，更包括這些城市能夠在多大程度扮演帶動所在區域協調發展的超級城市平臺的角色，能夠在多大程度上成為一個宜居宜業宜游宜商的現代化國際大都市，能夠在多大程度上成為中國城市經濟發展的戰略增量，等等。
大城轉型，冷暖自知。對不同的城市而言，不同領域的轉型壓力的迫切性可能會有所不同，但所有的城市都需要在這些壓力之間尋找到突破口和最佳平衡點，也只有這樣才能找到城市突圍的路徑，以成就一個城市轉型發展的新價值時代。
當然，促使這些大城不得不快速轉型的另一個因素是來自一些所謂的“小城崛起”的挑戰。無論是基于對互聯網、大交通和平臺型企業的賦能對中國既有經濟地理格局的重塑的洞察，還是越來越多的實際城市發展案例所顯示的，在中國城鎮化的推進過程中，“小城崛起”正在成為一種值得關注的現象。這些城市的人口規模和既有的經濟體量可能都并不是很大，但是，在某一產業或某一領域卻可能做的很好，尤其是在上一輪發展沉淀下來的適宜人居的空間尺度和生態環境，更是為其快速的發展提供了更多可能。
這些小城可能位于傳統經濟地理的邊緣地帶，也可能位于發達城市群的內部，也可能是一個大城市的衛星城市，也可能是一個有著較大的人口規模、較好的文旅資源的縣城，但共同的特點是，都在新一輪的產業變革和區域經濟協調發展中，較好的發揮了市場對資源配置的作用，都有著相對較好的公共服務配套，有著相對較好的營商環境傳統。在我們看來，在中國整體的城鎮體系構成中，這些小而美的城市的存在有充分的必然性，而這些城市的決策者也應該像一些優秀的大城市的決策者一樣，具備面向全國和全球發展當地經濟和優化城市治理的意識、勇氣和專業能力，以其城市的良治，成就這些小城在全國乃至全球城市格局中的獨特地位，這是中國城鎮化進程中必然要面對的一個課題，也是中國接下來的新型城鎮化發展過程中最顯著的變量和增量之一。
3、必須積極擁抱增量變革的時代
在我們看來，無論是大城轉型還是小城崛起，都需要尤其關注的一點是對增量變革的擁抱：在處理存量與增量的關系中，盡管存量很重要也很復雜，但增量變革依然是最需要我們關注的城市變革，需要我們將更多的精力投入到對增量變革的思考與擁抱中去，以增量思維重塑存量價值，生態城市、智慧城市、社會治理、文化復興、國際資源配置等應該成為所有城市的追求。
這也是我們為什么對新區新城的發展如此關注的原因之一（在我們的研究中，對新區新城的界定，不僅包括國家級新區和一些地方政府驅動的城市新區，還愿意將開發區、高新區、自貿區、產業集聚區等園區經濟包括在內，因為，這些園區經濟發展的未來幾乎必然會指向產業新城），在我們看來，這些新區新城不僅集聚了中國經濟最精華的部分，而且，也在很大程度上代表了中國城市高質量發展的可能性：有著最強的經濟基礎，也有著最大的城市創新發展的承載空間，也有著更加高效的城市治理體制機制基因和傳統。以雄安新區、浦東新區、天津濱海新區等為代表的新區新城，正在成為全球性城市創新發展的實驗場，從規劃理念，到技術應用，到數據開放，等等，很多的做法都是前所未有的。
曾經有一段時間，在關于中國城市發展的討論中，對“求新求洋”的質疑聲不斷，在我們看來，不顧財力物力的限制過度“求新求洋”肯定是不值得鼓勵的，但是，如果城市的發展缺少了對新技術、新產品和新的服務模式的敏感度，也一定會錯失很多的發展機會，而且，也將陷入到對存量問題化解的泥潭中不能自拔。
對古都型城市更是如此，更是需要向新而生的意識、勇氣和智慧。我們知道，在中國現有的城市構成中，絕大部分城市都有著較長的建城史和深厚的歷史人文積淀，而且，經過多年的發展實踐和反思，應該說，沒有哪一個城市不將自己的城市歷史看作是城市轉型發展中的核心價值依托，對城市歷史文化的敬畏，對城市人文精神的傳承，已經成為常識。但是，過度的向后看，無法從厚重的歷史感中走出來，哪怕是能夠走出來，也往往苦于無法將這種豐富的歷史文化資源轉化為現代城市發展的真正的價值釋放，正在成為很多古都型城市發展中所面臨的困境。
在此背景下，多年前我們就曾提出“中國古都現代化”的命題，并試圖通過對包括中國的古都在內的全球古都轉型發展案例的研究，總結出一些方法論出來。在這一過程中，我們也明確的意識到，在很多城市推動古都現代化的過程中，最大的障礙其實還是能不能真正的“向前看”，讓歷史的輝煌成為現代城市轉型發展的重要組成部分，但不是全部。當然，這說起來容易，做起來依然很難。更何況，對中國的城鎮化而言，包括古都現代化在內，單點突破正在變得無解，需要更加系統性的解決方案，這種系統性的解決方案的供給，不僅表現為對歷史人文的敬畏、對產業變革的洞察、對科技創新的敏感、對資本運作的掌握等垂直領域的關注，更表現為立足于城市群、都市圈、城市更新、產業新城、園區經濟、特色小鎮等不同空間尺度的系統性思考——這些關鍵空間節點的良好營造和可持續發展，將對所在區域和城市的城鎮化發展產生深刻影響，進而對中國的區域協調發展戰略和整體的國家轉型產生深刻的影響。
這里的變革靜悄悄。當我們依然習慣于轟轟烈烈、風風火火的變革氛圍的時候，其實，很多具體而微、影響深刻的改變已經在發生了，如果我們對這些新的變化跡象和趨勢無感的話，等到其以更加直接而劇烈的方式對我們的決策和事業發揮影響和作用的時候，有些失誤可能已經無法挽回了。
這是我們站在新的歷史節點和時代背景下思考中國城鎮化的新邏輯之一，也是我們不斷進行城鎮化新價值批判的合理性和必要性所在。
在我們看來，無論是產業變革、空間優化、生態治理、技術應用，還是社會治理、文化傳承、公共服務、鄉村振興等，城鎮化都可謂是一項最復雜的工程，牽一發而動全身，為此，我們既要對人類既有的理性認知和經驗總結保有敬畏，又要有開創性的化解現實問題的意識、勇氣和能力，回到原點，敬畏常識，以“以人為本”的價值觀為引領，在動態博弈中，推動中國城鎮化走向良治和可持續發展，在不確定性叢生的發展環境和時代變革中，走向一個又一個確定性。（作者葉一劍系方塘智庫創始人）
