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2024年11月21日
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本期顧問:蔡繼明
清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會專家顧問
蔡繼明教授從1998年當選全國政協(xié)委員以來，連續(xù)擔任九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員，十二屆、十三屆全國人大代表，他多年來聚焦城市化、土地制度改革等問題研究，被媒體稱為“最勤快的政協(xié)委員”、“土地代表”等。
代表提出了包括土地制度改革、城市化、網(wǎng)約車和電動汽車產業(yè)發(fā)展等方面的9項議案建議。其中涉及土地、城市化和鄉(xiāng)村振興的有六條：1.《關于修改<憲法>第10條“城市土地屬于國家所有”的建議》；2.《關于嚴格界定公共利益征地范圍的建議》；3.《關于深化農村宅基地制度改革的建議》；4.《關于“增減掛鉤”的集體建設用地直接入市的建議》；5.《關于以“都市圈”推進城市群發(fā)展和農民工市民化的建議》；6.《關于同步推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的建議》。
蔡繼明教授近期關于城市化的觀點摘要：北上廣深都沒形成相應規(guī)模的都市圈，北上廣深都有可能發(fā)展成3000萬人口的大都市圈。與紐約、東京、倫敦等一線全球城市為核心的都市圈相比，我國北京、上海等地的都市圈建設還遠遠落后，從而限制了其作為核心超大城市的輻射作用以及大都市圈對國家發(fā)展的帶動作用。大城市驅逐“低端人口” 會增加城市企業(yè)的用工成本；二是把低端人口都趕跑了，提高城市居民生活成本,遏制城市化進程。
需要讓大量的人口從農業(yè)就業(yè)轉變?yōu)榉寝r業(yè)就業(yè)，并從農村居民轉變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｎ覈?.2 億農戶中的絕大部分農戶都應該轉移出來。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要和新型城鎮(zhèn)化同步推進，人口流入大城市不會阻擋鄉(xiāng)村振興，到2050年我國農村人口應降到20%以下。
提問一：作為全國人大代表，今年全國兩會期間您提交了《關于以“都市圈”推進城市群發(fā)展和農民工市民化的建議》，認為一線全球城市已形成核心“都市圈”，我國落后了。您這樣說的依據(jù)是？
蔡繼明：當前我國仍要大力推進都市圈建設，要用都市圈推動城市化進程，加快農民工市民化。我國作為世界上人口最多的國家，還遠遠沒有形成像東京那樣的都市圈，我國最大城市的人口占全國人口的比例都沒有達到世界平均水平。由都市圈擴展到都市群，再擴展到城市群，現(xiàn)有的人口調控政策和土地資源配置方式都要改。
要想做好鄉(xiāng)村振興，必須同步推進新型城鎮(zhèn)化，深化農村土地制度改革，加快土地流轉。
我在《關于以“都市圈”推進城市群發(fā)展和農民工市民化的建議》中稱，與紐約、東京、倫敦等一線全球城市為核心的都市圈相比，我國北京、上海等地的都市圈建設還遠遠落后，從而限制了其作為核心超大城市的輻射作用以及大都市圈對國家發(fā)展的帶動作用。我國應該加強都市圈的規(guī)劃和建設，以便更好的推動城市群發(fā)展，助推城市化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。
由于對國家和全球發(fā)展的強大帶動力，各國的一線全球城市都已形成以自己為核心的都市圈，其范圍超過了自己行政管轄的邊界，并且用網(wǎng)絡狀的軌道交通線路將自己與周邊其他中小城市幾乎“無縫”連接在一起。
我用都市圈、都市群、城市圈、城市群來概括當前的城市形態(tài)，這四個形態(tài)是逐步遞進的。當然，城市和城市是不一樣的，比如北京的“都市圈”比深圳的“都市圈”要大；如果都放在同一個考察范圍內，“都市圈”最小，然后“都市群”，再進一步擴展到“城市群”。
“都市圈”這個概念，實際上是一個中心城市和周邊若干個區(qū)域（通常指的是周邊的郊區(qū)，一些縣，或者是縣級市）之間有密切關系，比如說北京周圍有房山、昌平等，要連成一體，這樣形成以一個核心城市作為中心，通過網(wǎng)絡性的軌道交通，把周邊方圓100公里、半徑約50公里左右的區(qū)域，有機地聯(lián)系起來。都市圈形成之后，如果進一步再擴展，就把周邊的一些地級市都擴展進來了，這樣都市圈可能就變成了一個都市群。幾個都市群再進一步連接起來，有可能形成一個更大的城市群。
通過都市圈的建設進一步擴展到都市群，再進一步擴展到城市群，這樣就能夠吸納更多的農業(yè)轉移人口，才能夠推進我國的城鎮(zhèn)化進程。
提問二：北上廣深這些一線城市的都市圈是否已經(jīng)形成？
蔡繼明：現(xiàn)在來看，我們國家無論是北京還是上海，乃至深圳、廣州這幾個超大城市，也就是說城市人口超過1000萬的，還都沒有形成很好的都市圈。從北京往四環(huán)外一走，再往五環(huán)、六環(huán)外一走，沒有多少緊密型聯(lián)系。再看上海，中間有大量的農田，沒有形成一個核心城市對周邊區(qū)域集聚和輻射的態(tài)勢，相比國際上有名的都市圈，北京、上海與東京相比都有很大的差距。
特大、超大城市，不應該只滿足自己本地區(qū)的戶籍人口城市化水平。就現(xiàn)在來看，我國的特大、超大城市不是多了，而是少了。其實北京和上海的轄區(qū)范圍嚴格說來不只是一個城市，而是多個城市圍繞著中心城市組成的都市圈的一部分。如果按照都市圈來建設的話，這兩個地方可比照的都是東京都市圈，但在人口數(shù)量、市場一體化和基礎設施的連通性上，北京和上海都比較落后。
分析其中的原因，一是社會各界還未能科學地理解都市圈內部核心城市與周邊中小城市的關系，常常認為核心城市的發(fā)展將產生對于周邊的虹吸效應。事實上，只要核心超大城市以市場引導的集聚越發(fā)展，越能產生對于周邊中小城市的聯(lián)動作用，同時有利于那些以農業(yè)、旅游和自然資源為比較優(yōu)勢的地區(qū)通過人口外遷而增加留守居民的人均資源占有量，提高其人均收入水平。
另外，資源跨行政區(qū)的配置，公共服務和社會保障未一體化，交通網(wǎng)絡的建設等問題也都制約著我國都市圈的建設。
為此，我建議在核心超大城市制定建成區(qū)半徑在五十公里左右的都市圈發(fā)展規(guī)劃，同時，以大體量和快速度的軌道交通連接起核心超大城市和周邊的中小城市。他認為，這將為下一階段的中國經(jīng)濟增長提供巨大的動能，并以此為引力繼續(xù)吸納其他地區(qū)的人口。而人口流出地則會加強基于自身比較優(yōu)勢的專業(yè)化分工，在人口減少的同時提高人均資源占有量和人均收入。
由于大城市病的客觀存在，社會各界一直對于是否發(fā)展超級大都市圈存在爭論。這里邊當然會有很多顧慮，比如說交通問題。其實，如果通過合理的交通規(guī)劃，把城市中心的人分散到城市邊緣，反而增加了資源。
北京一直以水資源作為限制人口的“天花板”，但近十年來北京的人口增加了，GDP增加了，北京的年用水量卻是下降的，地下水的開采量也是下降的。為什么呢？一個很重要的原因就是農業(yè)用水、農業(yè)產業(yè)結構調整降低了比重，農業(yè)用水占比最多。我們今后如果進一步調整了一二三產業(yè)的結構，據(jù)測算，北京至少還可以增加800萬人口，至少從水資源承載力來說沒有問題。因為北京另外還有地下水的儲存，同時還可以通過倡導海綿城市等方法，以及通過廢水再生、海水利用，以及適當調整水價（北京這么缺水，可是北京的水價相對在缺水的城市里邊幾乎是最低的）、采用階梯式的定價（居民最基本的生活用水價格不宜提高，但是超出這個基本的用水量，如洗車、桑拿、澆花、澆草等就可以用較高的價格）等方式來促使人們節(jié)約用水。
提問三：近年來，以北京、上海、天津為首的特大和超大城市，紛紛制訂了人口總量控制的指標，并且已經(jīng)紛紛采取了各種疏解甚至驅趕所謂“低端人口”的措施。您認為這些對城市化進程有什么影響？
蔡繼明：這樣做會帶來三個負面影響：一是會增加城市企業(yè)的用工成本；二是把低端人口都趕跑了，高端人口生活成本提高，雇保姆、月嫂、小時工的費用增加，也很難在特大超大城市繼續(xù)工作和居住；三是會遏制城市化進程。“我們一直在說用了30年的時間，走完了歐洲200年、美國100年的城市化進程，實際上是在用現(xiàn)代高速發(fā)展時期的城市化速度跟200年前的城市化緩慢發(fā)展的速度進行對比。如果和二戰(zhàn)后處在城市化高速發(fā)展時期的日本、韓國乃至臺灣地區(qū)相比，我們的城市化速度并不快，我們的城市化水平也并不高，尤其是最近這幾年，城市化速度是下降的，農民工進城的數(shù)量在減少，一年跨省進城的才幾十萬，這是很危險的。
處在城市化30-70%之間應該是高速發(fā)展的，現(xiàn)在我國常住人口城鎮(zhèn)化率只有58%，而且還有16個百分點的非戶籍城鎮(zhèn)常住人口即農民工及其家屬，其中還包含著兩萬個鎮(zhèn)，總量為2億左右的鎮(zhèn)民并沒有真正市民化。城市化這個指標本來就是一個國家的指標，是指一個國家城市化水平達到了多少，而不是指一個地區(qū)。農業(yè)地區(qū)城市化水平不可能很高，至于北上廣深地區(qū)的城市化水平應該更高。
我國的特大、超大城市，本應利用現(xiàn)有的優(yōu)勢資源，包括優(yōu)質的基礎設施、公共服務、教育、醫(yī)療、科技等條件吸收更多的外來人口，即使本地區(qū)的戶籍人口達到百分之百的城市化也不能自我滿足，應該吸收更多的外來人口定居，達到150%甚至200%，從而為全國的城市化水平提高做貢獻，以此來平衡農業(yè)地區(qū)較低的城市化水平，農業(yè)地區(qū)沒有必要追求過高的城市化。
就我國目前存量人口在城鄉(xiāng)之間和大中小城市之間的分布來說，仍然帶有濃厚的計劃配置色彩，雖然改革開放以來公民有了擇業(yè)、遷徙和定居的自由，但城鄉(xiāng)之間的人口分布在很大程度上仍然受到城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約，而進城務工農民和其他流動人口在特大超大城市的就業(yè)和定居，也仍然受到當?shù)赜媱澘刂频娜丝谝?guī)模限制。
如果不加大市場配置資源的力度，像今年李克強總理《政府工作報告》所說的“加快技術、土地等要素價格市場化改革”，三去一補一降中企業(yè)的成本肯定降不下來。
提問四：鄉(xiāng)村振興也是眼下我國的焦點問題。很多人認為鄉(xiāng)村振興一個大短板就在于人才短缺，主張發(fā)展大城市群、新型城鎮(zhèn)化會不會導致人才向大城市集中、農村人才流失？兩者怎么協(xié)調發(fā)展？
蔡繼明:人口流入大城市不會阻礙鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要和新型城鎮(zhèn)化同步推進。
鄉(xiāng)村振興關鍵是“產業(yè)興旺”。振興農村如果一二三產業(yè)同時并舉，這是違反資源配置基本原則的。目前我國農村的農地經(jīng)營規(guī)模狹小，20億畝耕地由2.2億農戶平分，每戶大約8.9畝，這在全世界屬于超小規(guī)模。不到十畝地的農戶經(jīng)營規(guī)模怎么可能實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化呢？
我國農村貧困的根本原因是農業(yè)勞動生產率過低。目前我國農業(yè)的增加值不足GDP的8%，而農村人口按照常住人口計算為42.65%，若按照戶籍人口為58.8%，至少三分之一的勞動人口在農村就業(yè)，我國的農業(yè)勞動生產率遠遠低于第三、第二產業(yè)。
從糧食生產來看，以2014年為例，按實際耕地面積計算的糧食單產440公斤，僅達到日本、荷蘭上世紀60年代初中期，英國、法國、韓國70年代中期以及德國80年代中期，美國90年代初期的水平，而且也只相當于中國農業(yè)大學提出我國糧田單產潛力的36%。以農業(yè)就業(yè)人數(shù)和農業(yè)增加值來衡量，我國農業(yè)勞動生產率相當于2006年高收入國家的9.9%，歐元區(qū)國家的11.8%，日本的14.4%，美國的41%。
農業(yè)勞動生產率低的原因就是人地矛盾。農村大量建設用地處于低效利用中，一戶多宅和‘空心村’現(xiàn)象普遍，而城市的住宅用地很緊張。應激活農村閑置建設用地。當前建設用地在城鄉(xiāng)之間的分布嚴重失衡，農村大量閑置建設用地亟待入市。要想實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，達到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的“產業(yè)興旺”的要求，就必須要擴大土地的規(guī)模經(jīng)營。也就是需要讓大量的人口從農業(yè)就業(yè)轉變?yōu)榉寝r業(yè)就業(yè)，并從農村居民轉變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｈ粢匀毡镜膽艟?00畝農地為參照，我國2.2億農戶中的絕大多數(shù)農戶都要轉移出來。不要現(xiàn)在就說農村沒人了，人都跑到城里去了。目前我們的城市化并不是太快了，而是速度在放慢，因為越是大城市、特大城市吸收的人口越多，可是恰恰這些千萬以上的大城市在遏制人口的增長。
今年兩會期間，我提交了《關于同步推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的建議》。建議中強調：同步推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化要取消特大超大城市人口規(guī)模限制，提升我國城市化整體水平；發(fā)揮市場決定作用，優(yōu)化人口和土地空間配置，使新增城鎮(zhèn)建設用地的供給更多地向特大超大城市傾斜；同時深化征地制度改革，允許農村宅基地集體土地入市，降低城市住房價；推進農村產權制度改革，加快承包地流轉。
城鄉(xiāng)之間的資源流動本來就應該是雙向的，但農村絕對人口要減少，城市人口要增加。現(xiàn)在58%城鎮(zhèn)常住人口是不夠的，這其中戶籍人口只有42%，而且我國有2萬個鎮(zhèn)，每一個鎮(zhèn)就是一萬多人口，就是2億，2億人口還生活在鎮(zhèn)里邊。所以未來應該是城市化，而不應該是城鎮(zhèn)化。所以總的大趨勢，人口一定要從農村向城市轉移，如果到2050年我們要全面現(xiàn)代化，成為現(xiàn)代化強國，那農村的人口至少要降到20%。
我并不排斥人口回流到農村。已經(jīng)進城的農民工自己創(chuàng)業(yè)，有了知識、技術、產業(yè)，甚至也有了資本，這些人一部分也會回去，我們調查發(fā)現(xiàn)，農村土地制度改革很大程度上是這些人推動的，他們回去以后被叫做鄉(xiāng)賢。往往是已經(jīng)進城賺了錢有了資本，再回到農村，幫助當?shù)匦蘼返取５肃l(xiāng)賢之外，恐怕更多的是社會人才和資本要進入農村。
中央1號文件特別強調，要消除社會資本進入的障礙。歷史上，土地從來都是最好的融資手段、最好的抵押品。“農村的產權制度不改革，怎么吸引社會資本和人才進入?”
要讓城市的資本進入，要吸引城市里的工商資本和工商界人士進入，要讓大學農林專業(yè)畢業(yè)的碩士、博士也回到農村，只有他們加盟，農業(yè)現(xiàn)代化才能夠實現(xiàn)。只要農村的土地制度、農村的產權制度市場化程度高了，同樣的投資投在農村比投在城市能夠得到更好的收益，大量的資本自然就會進入農村。人才在農村就能夠發(fā)揮更大的作用，我們根本沒有必要去擔心誰來種地、誰來搞農業(yè)現(xiàn)代化。
隨著農業(yè)勞動生產力水平的提高，農村的剩余勞動力大量轉移到城市，推動都市圈的建設，促進農民市民化的實現(xiàn)。同時，留守農戶經(jīng)營土地規(guī)模逐步擴張，達到規(guī)模經(jīng)營，城鄉(xiāng)人口才大致平衡。
