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2024年11月22日
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作者簡(jiǎn)介：潘品全（1962.7- ），男，廣西桂林資源縣人，廣西民族學(xué)院中文系畢業(yè)，曾在防城港市政府部門工作近二十年，參與了《廣西防城港務(wù)局建立現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)施方案》及《防城港市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT合同（通用版）》的起草，現(xiàn)為廣西萬益（防城港）律師事務(wù)所專職律師，廣西律師協(xié)會(huì)維權(quán)委員會(huì)委員，廣西律師協(xié)會(huì)懲戒委員會(huì)委員，防城港仲裁委員會(huì)仲裁員，廣西廣播電視大學(xué)防城港分校副教授。
摘要：為了進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱：城鎮(zhèn)基建）的資金投入和管理方式，減輕地方政府在城鎮(zhèn)基建項(xiàng)目中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，改變政府主導(dǎo)的單一基建投資模式，國家大力推行地方政府與社會(huì)資本通過公私合作開展城鎮(zhèn)基建為主的投融資建設(shè)（PPP項(xiàng)目）。為促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資的規(guī)范、有序發(fā)展，中央政府有關(guān)部門已于近年出臺(tái)若干政策性指導(dǎo)文件對(duì)類似融資建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。由于PPP項(xiàng)目管理的法律體系尚未健全，在PPP城鎮(zhèn)基建項(xiàng)目的投融資過程中依然存在較多法律問題。本文對(duì)基建領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資時(shí)存在的主要法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步分析，并提出相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控基本對(duì)策，以期促進(jìn)城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)的順利開展。
關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目融資；貸款信用風(fēng)險(xiǎn)；債權(quán)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)；信用審查；融資法律風(fēng)險(xiǎn)防控
自上世紀(jì)70年代末實(shí)施改革開放基本國策以來，我國進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)基建的投資主體也發(fā)生了變化。原來政府單一主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資模式，已不能完全滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。為此，政府與社會(huì)資本合作共同進(jìn)行的城鎮(zhèn)基建項(xiàng)目越來越多，并逐漸成為城鎮(zhèn)基建的一種重要模式。當(dāng)前政府與社會(huì)資本合作建設(shè)項(xiàng)目的模式主要有委托運(yùn)營（O＆M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）和改建-運(yùn)營-移交（ROT）等六種，簡(jiǎn)稱PPP。1992年出現(xiàn)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目廣西來賓電廠主要是一種融資手段，十八屆三中全會(huì)后，PPP才被賦予了新的內(nèi)涵，由過去的“官辦官營”改為“官辦民營”，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，從此PPP項(xiàng)目在全國各地遍地開花。
據(jù)“中國PPP大數(shù)據(jù)”之全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫2017年報(bào)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫共收錄PPP項(xiàng)目14424個(gè)，總投資額18.2萬億元，覆蓋31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，足見其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所發(fā)揮的重要作用。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯，調(diào)整多元市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的融資行為，成為PPP項(xiàng)目融資模式研究的重要內(nèi)容。
由于我國城鎮(zhèn)基建項(xiàng)目數(shù)量明顯增多，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，資金需求上漲，投入產(chǎn)出周期長，產(chǎn)出效率偏低，我國城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資的實(shí)際可行效果未能達(dá)到預(yù)期。這與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特殊的融資規(guī)則以及相應(yīng)的法律調(diào)整機(jī)制不夠健全不無關(guān)系。本文試以城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)為中心，結(jié)合國內(nèi)PPP項(xiàng)目融資的基本情況及融資過程中存在的困難進(jìn)行分析，初步探析此類項(xiàng)目融資的法律風(fēng)險(xiǎn)來源及其防控基本策略，為PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建立提供拋磚引玉式的思路。
一、城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)來源
現(xiàn)階段，我國政府大力支持PPP項(xiàng)目民間資本介入，鑒于城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模大，收益回饋周期長，融資穩(wěn)定性易受金融市場(chǎng)影響導(dǎo)致不確定因素增多，故PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀存在固有風(fēng)險(xiǎn)。
（一）項(xiàng)目融資渠道仍以金融機(jī)構(gòu)貸款為主，社會(huì)資本參與度不高
財(cái)政部2014年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》【財(cái)金（2014）113號(hào)】（以下簡(jiǎn)稱《PPP指南》），明確規(guī)定了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目合作的融資方式：政府和社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)開展PPP項(xiàng)目的融資。《PPP指南》指出，在融資達(dá)成后，政府持股比例必須低于50%，并且對(duì)融資的實(shí)際投入不能超過項(xiàng)目總投資的三分之一。雖然國家在政策層面對(duì)PPP項(xiàng)目融資渠道多元化、融資占比分配合理化持正面鼓勵(lì)態(tài)度，但是社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的融資力度普遍達(dá)不到《PPP指南》的要求。實(shí)際上，社會(huì)資本與政府參與融資的占比一般各維持在20%左右，余下的融資渠道主要集中于金融機(jī)構(gòu)貸款，這從根本上說明目前我國城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資過分依賴金融機(jī)構(gòu)貸款，未能達(dá)到政府預(yù)期的融資標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)融資難度因此增加、融資成本上漲，加之社會(huì)資金對(duì)PPP項(xiàng)目投資的收益期待高，社會(huì)資本普遍要求PPP項(xiàng)目融資方式迎合融資市場(chǎng)參與主體多元化的需要，如果融資難度和成本不呈下降趨勢(shì)，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目融資的積極性下降。若金融機(jī)構(gòu)融資成本未能下降，會(huì)連帶其他傳統(tǒng)渠道如信托、保險(xiǎn)、年金等喪失優(yōu)質(zhì)貸款的融資環(huán)境，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資方式創(chuàng)新受阻，這對(duì)PPP項(xiàng)目融資渠道多元化的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展產(chǎn)生消極影響。
（二）社會(huì)資本或項(xiàng)目公司利用企業(yè)債權(quán)融資難度高
我國融資市場(chǎng)發(fā)展尚未健全，PPP項(xiàng)目融資方式比較單一，加之國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016﹞ 2231號(hào)）規(guī)定：“PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保”，造成一方面是項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政投資和金融機(jī)構(gòu)貸款的過度依賴，另一方面則是政府方和社會(huì)資本方的無所適從。筆者認(rèn)為，社會(huì)資本為加大對(duì)城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的融資力度，可積極借鑒歐美做法，創(chuàng)造性地通過發(fā)行企業(yè)債券來吸引購買者投入資金從而實(shí)現(xiàn)債權(quán)融資。在債權(quán)融資進(jìn)程中，政府公信力必須發(fā)揮重要作用。對(duì)此，需要政府對(duì)項(xiàng)目融資的可行性做出基本的公信力擔(dān)保，債權(quán)人才有可能對(duì)企業(yè)的融資行為及資金投入產(chǎn)生興趣。同時(shí)還需要金融評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)參與城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行前期審查和評(píng)估，使政府能對(duì)企業(yè)的信譽(yù)及資本實(shí)力作出有效評(píng)價(jià)，從而降低企業(yè)債權(quán)融資的條件，進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，促進(jìn)債權(quán)融資難度的進(jìn)一步降低，真正實(shí)現(xiàn)“有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營資本的發(fā)展空間”（國辦發(fā)〔2015﹞42號(hào)）的目的。然而以目前情況來看，債權(quán)融資的渠道依舊無法為社會(huì)資本PPP項(xiàng)目的融資提供基本的保證。
（三）融資風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制欠缺造成整體融資困境明顯
城鎮(zhèn)基建項(xiàng)目資金需求大，貸款依賴程度高，融資創(chuàng)新力度不足，導(dǎo)致項(xiàng)目融資貸款難度非常高，一般企業(yè)的信譽(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足金融企業(yè)所需的擔(dān)保或保證要求。城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資必須處理好政府公信力、投資人資金投入與項(xiàng)目公司貸款投入之間的風(fēng)險(xiǎn)分配比例，賦予三者與自身相匹配的擔(dān)當(dāng)能力，使每一個(gè)城鎮(zhèn)基建的PPP項(xiàng)目各自成為一個(gè)獨(dú)立而閉合的系統(tǒng)，從而盡力將項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)集中于項(xiàng)目本身，而不是其他，更不能從其它方面滿足對(duì)于融資而產(chǎn)生的債權(quán)人進(jìn)行償付，投資融資都是市場(chǎng)行為，市場(chǎng)的事交給市場(chǎng)，不能破壞市場(chǎng)的游戲規(guī)則。但是，金融機(jī)構(gòu)在處理城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資貸款時(shí)，卻對(duì)這樣的風(fēng)險(xiǎn)平衡控制存在著天然的排斥，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款額度較大，在普遍極高的融資成本外，還有強(qiáng)制的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)要求，以確保貸款的債權(quán)得以全部實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，如果政府和社會(huì)資本不能形成良好高效的債權(quán)擔(dān)保協(xié)定，則可能出現(xiàn)貸不了款、資金鏈斷裂的情況，無法實(shí)現(xiàn)融資目的造成項(xiàng)目失敗，或者可能造成不良債務(wù)的產(chǎn)生，進(jìn)而對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生消極影響，給項(xiàng)目準(zhǔn)備后期的融資達(dá)成及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營帶來更多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
（四）融資增信主體缺失
在PPP模式中，政府一般不負(fù)責(zé)融資，也不為融資提供增信，甚至要求不允許對(duì)PPP項(xiàng)目為社會(huì)資本保底承諾。國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文規(guī)定：“嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資”;而目前的社會(huì)資本多數(shù)為大型央企、國企的施工企業(yè)。由于PPP項(xiàng)目動(dòng)輒十幾億元、幾十億元的投資，施工企業(yè)不可能全部由自己投資，股權(quán)部分可由自身出資(等同于墊資)，但債權(quán)部分需要向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)債權(quán)融資。而按銀行的授信要求，項(xiàng)目公司一般不具有授信能力，通常做法只能是對(duì)由項(xiàng)目公司的股東提供“增信措施”，例如擔(dān)保、回購等;作為股東方的施工企業(yè)，又由于承債能力有限、上市公司等原因，不能為PPP項(xiàng)目總投70-80%的資金提供擔(dān)保。結(jié)果是政府、施工企業(yè)兩個(gè)股東都不能為項(xiàng)目公司的融資增信，增信主體缺失，造成債權(quán)融資困難。
二、城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)
城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、運(yùn)作周期長，由于其項(xiàng)目本身的參與方的多樣性以及產(chǎn)品服務(wù)的公共性等特點(diǎn)，使其融資更復(fù)雜，融資要求更高，風(fēng)險(xiǎn)更大，與其他項(xiàng)目融資相比，也有其自身的法律特點(diǎn)。
（一）以貸款債權(quán)擔(dān)保為主的信用風(fēng)險(xiǎn)
國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款是城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資的主要渠道，構(gòu)成PPP項(xiàng)目主要的融資模式。由于金融機(jī)構(gòu)吸收巨額貸款有利于提升金融機(jī)構(gòu)的信貸水平，故我國金融機(jī)構(gòu)對(duì)大型的城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目提供貸款有一定積極性。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目融資的力度也有所加強(qiáng)，這使項(xiàng)目所需的資金籌措到位較為順利。對(duì)于貸款需求量大的PPP項(xiàng)目而言，貸款產(chǎn)生的債權(quán)規(guī)模無法估量，面對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營前漫長的融資和建設(shè)周期，如何擔(dān)保金融機(jī)構(gòu)貸款的債權(quán)實(shí)現(xiàn)是項(xiàng)目融資順利推進(jìn)的關(guān)鍵。若某些原因?qū)е翽PP項(xiàng)目參與主體無法按既定的協(xié)商合約承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)，則會(huì)產(chǎn)生連鎖的違約信用風(fēng)險(xiǎn)。
在無限追索的PPP融資項(xiàng)目里，因信用擔(dān)保的缺失導(dǎo)致的違約對(duì)融資進(jìn)程具有毀滅性打擊效果。若經(jīng)充分協(xié)商仍不能在整體上對(duì)融資債務(wù)承擔(dān)償付責(zé)任，則易產(chǎn)生涉及巨額標(biāo)的額的債權(quán)糾紛，由此產(chǎn)生的后果是：項(xiàng)目參與主體無法再對(duì)項(xiàng)目資金來源履行擔(dān)保義務(wù)，因融資停頓導(dǎo)致項(xiàng)目被迫停工的風(fēng)險(xiǎn)加劇。違約是法律風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要來源，像這類融資法律風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目比較常見，簽訂多方貸款融資合同、強(qiáng)化信譽(yù)擔(dān)保對(duì)PPP項(xiàng)目融資的順利進(jìn)行起到鋪墊作用，是PPP項(xiàng)目融資初具規(guī)模的法律標(biāo)志，若不能優(yōu)先保障融資合同債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的全面履行，不能避免融資合同法律關(guān)系因違約產(chǎn)生的消極變更，則城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資的可行性無從談起。
（二）以政府部門主導(dǎo)的政策法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)
作為PPP項(xiàng)目發(fā)起人，政府有義務(wù)監(jiān)管PPP項(xiàng)目融資是否符合政策法規(guī)。根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，政府不能作為融資的實(shí)際擔(dān)保人，也不能變相將投資建設(shè)項(xiàng)目偽裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行投融資建設(shè)。政府主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的角色定位是明確的，必須發(fā)揮充分的督導(dǎo)作用。由此可見，政府若要發(fā)揮監(jiān)管部門的作用，須對(duì)當(dāng)下在地方通行的政策法規(guī)有一個(gè)明確的把握。國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，并設(shè)專門章節(jié)約定PPP項(xiàng)目投融資的管理規(guī)范。目前PPP項(xiàng)目是多頭管理的，是以國家發(fā)改委、財(cái)政部的管理為主，同時(shí)還有住建部、交通運(yùn)輸部等行業(yè)主管部門也都在參與管理。政府要明確PPP項(xiàng)目監(jiān)管權(quán)限，確定監(jiān)管的牽頭部門，可授權(quán)地方政府依據(jù)地方政策法規(guī)從監(jiān)管方式上靈活改變監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，并對(duì)項(xiàng)目融資的實(shí)際運(yùn)作提出更高的要求。在面對(duì)政策法規(guī)的實(shí)際監(jiān)督和管理產(chǎn)生變更的情況時(shí)，項(xiàng)目融資怎么進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，如何適應(yīng)政府的監(jiān)管力度值得深究。社會(huì)資本方面對(duì)政策法規(guī)變更產(chǎn)生的管理風(fēng)險(xiǎn)，要學(xué)習(xí)和適應(yīng)政府對(duì)PPP項(xiàng)目融資行為的監(jiān)管策略，借政府監(jiān)管和政策法規(guī)變更的有利時(shí)機(jī)，讓項(xiàng)目融資朝著健康良性的方向發(fā)展。
（三）以債權(quán)融資為主的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
國內(nèi)常見的債權(quán)融資是近幾年P(guān)PP項(xiàng)目融資的創(chuàng)新方式之一，是社會(huì)資本擴(kuò)充融資渠道的有力嘗試。通過制定債權(quán)融資方案可讓項(xiàng)目公司的債權(quán)掌握在社會(huì)投資者一方，同時(shí)也符合政府希望社會(huì)資本通過各種合法渠道進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資的初衷。為此，社會(huì)資本方一方面需要融資的便利，另一方面也要確保資金到位，持續(xù)關(guān)注債權(quán)融資與金融市場(chǎng)之間的相互作用，在PPP融資合同中預(yù)留債權(quán)融資的條款空間。發(fā)行PPP項(xiàng)目債券進(jìn)行融資時(shí)，社會(huì)資本方會(huì)面臨債券資金來源相對(duì)貧乏的問題，同時(shí)，籌措債權(quán)融資資金會(huì)受企業(yè)自身經(jīng)營狀況和PPP項(xiàng)目的可行性因素影響，主動(dòng)意識(shí)到債權(quán)融資對(duì)債權(quán)人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生的實(shí)際影響，準(zhǔn)確識(shí)別債權(quán)融資帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，才能避免企業(yè)正常的債券市場(chǎng)因PPP項(xiàng)目融資不穩(wěn)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。
三、針對(duì)城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)采取的基本策略
城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體是項(xiàng)目公司，其在從事建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中離不開融資，針對(duì)上文分析的法律問題，試從確保城鎮(zhèn)基建PPP融資的合法性，減少項(xiàng)目公司發(fā)展受到非法因素的干擾，提出以下思路。
（一）嚴(yán)格城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目信用審查，規(guī)范及細(xì)化融資合同的違約責(zé)任條款
城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目需要大量建設(shè)資金支撐，貸款規(guī)模過于龐大使其面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)加劇。政府主導(dǎo)的金融證券監(jiān)管部門應(yīng)規(guī)范PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本準(zhǔn)入機(jī)制，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目參與企業(yè)的社會(huì)信用審查，以防范企業(yè)貸款失信行為為己任，完善信用審查機(jī)制，杜絕城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的不良貸款行為。
負(fù)責(zé)法律風(fēng)險(xiǎn)控制的項(xiàng)目法務(wù)部門要對(duì)社會(huì)資本方與金融機(jī)構(gòu)簽訂的融資合同進(jìn)行審查，對(duì)其中的責(zé)任條款經(jīng)各方充分協(xié)商后確認(rèn)，在違約責(zé)任條款中進(jìn)一步細(xì)化并補(bǔ)充融資合同中違約的各方主體責(zé)任，充分保障金融機(jī)構(gòu)提供項(xiàng)目貸款后的債權(quán)權(quán)益。與此同時(shí)，政府也應(yīng)發(fā)揮督導(dǎo)作用，在確保項(xiàng)目后期建設(shè)與運(yùn)營可行的前提下，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的信貸行為提供技術(shù)支持，提出充分的、具有建設(shè)性的指導(dǎo)意見，為城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資的良好信貸和擔(dān)保創(chuàng)造有利條件。
（二）政府要明確在城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目中的定位，為促成PPP項(xiàng)目融資提供有力的政策支持和法律保障
為保證城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目的完全市場(chǎng)化運(yùn)作，減少行政命令對(duì)市場(chǎng)行為的直接干預(yù)，維護(hù)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，政府應(yīng)主動(dòng)強(qiáng)化自身參與PPP項(xiàng)目的督導(dǎo)地位，發(fā)揮監(jiān)督和管理作用。政府一方面組織具有監(jiān)管職能的金融管理機(jī)構(gòu)審查參與PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的市場(chǎng)主體信用資質(zhì)，另一方面推廣、宣傳并詳細(xì)解讀、落實(shí)相關(guān)穩(wěn)健的政策文件精神，貫徹與執(zhí)行必要的、與項(xiàng)目融資運(yùn)作相關(guān)的行政法律法規(guī)，做到項(xiàng)目融資管理有法必依。
健全法律監(jiān)管體系是城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資的重要保障，國務(wù)院的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》要盡快出臺(tái)，地方各級(jí)政府可根據(jù)國務(wù)院的條例和各地PPP項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際需要，嚴(yán)格規(guī)范各方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的原則和準(zhǔn)則，對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方的責(zé)任分擔(dān)做出具體而明確的規(guī)定。盡管市場(chǎng)不能完全對(duì)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)做出正確的預(yù)測(cè)判斷，但政府可從立法層面積極保障PPP項(xiàng)目各方參與主體的權(quán)益。為此，全國人大常委會(huì)以及其授權(quán)國務(wù)院主導(dǎo)的行政立法不可或缺，立法工作應(yīng)重點(diǎn)從PPP項(xiàng)目市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的可行性、PPP項(xiàng)目融資的合法性、PPP項(xiàng)目合作各方權(quán)益保障機(jī)制的可確立性三個(gè)方面進(jìn)行審查，先統(tǒng)一立法于全國，后放權(quán)至地方，由地方人大及其常委會(huì)根據(jù)各地實(shí)際情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。
（三）社會(huì)資本方成立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法務(wù)風(fēng)控部門，以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)，與政府內(nèi)外協(xié)調(diào)防控融資法律風(fēng)險(xiǎn)
實(shí)踐證明，過去單一注重政府對(duì)PPP項(xiàng)目融資的監(jiān)管，不能完全克服PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控固有的缺失，易造成項(xiàng)目的決策和監(jiān)督單方面失效，導(dǎo)致項(xiàng)目融資進(jìn)程和效益受到影響。國家應(yīng)充分調(diào)動(dòng)PPP項(xiàng)目參與主體的融資積極性，在政策扶持的基礎(chǔ)上加大對(duì)社會(huì)投資方融資風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和預(yù)警，項(xiàng)目的社會(huì)資本方應(yīng)充分利用競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)引入更多的專業(yè)人才，深入挖掘社會(huì)資本市場(chǎng)，獲取潛在融資的全部能力，擴(kuò)充融資渠道的同時(shí)致力于構(gòu)建由內(nèi)向外、由點(diǎn)到面、全方位的項(xiàng)目風(fēng)控管理體系，全力協(xié)調(diào)配合政府職能部門的監(jiān)督管理。
目前國內(nèi)城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目管理處于探索階段，近兩年國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策性文件，規(guī)范PPP項(xiàng)目的融資運(yùn)作。筆者以為，政策性文件的規(guī)范和約束作用有限，必須要建立具有專門管理職能的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，大到全國，可以成立專門的職能部門或機(jī)構(gòu)；小到企業(yè)，可以成立專門的法務(wù)管理部門或辦公室。政府授權(quán)專業(yè)職能部門、機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定更專業(yè)、具體的政策文件，增加行政規(guī)范性文件的針對(duì)性、可行性和可操作性；PPP項(xiàng)目合作各方授權(quán)成立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防控管理部門，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施操作，全程參與研究項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、方案制訂、融資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等涉及的法律問題，并積極實(shí)時(shí)監(jiān)控、識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)，解決包括融資債權(quán)糾紛在內(nèi)的一系列法律問題。筆者認(rèn)為：專業(yè)的事交給專業(yè)的人來處理，才能達(dá)成高效優(yōu)質(zhì)效果。針對(duì)債權(quán)融資產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)，只有設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)防控部門才有能力勝任并提出針對(duì)性極強(qiáng)的解決方案。成立專職管理部門能促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資順利進(jìn)行，也是防控PPP項(xiàng)目融資及其他環(huán)節(jié)法律風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。
四、結(jié)語
PPP是融資模式，也是一種管理模式，應(yīng)由傳統(tǒng)的政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大包大攬，轉(zhuǎn)向與社會(huì)資本合作，利用社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)和專業(yè)能力，共同管理。但多數(shù)地方政府還未轉(zhuǎn)變思路，將PPP看成一種行政許可的手段，提出的條件相當(dāng)苛刻，規(guī)定融資成本(或項(xiàng)目公司內(nèi)部收益率)不超過多少、沒有補(bǔ)貼或補(bǔ)貼很少、政府不兜底、不增信、按績(jī)效考核付費(fèi)等，加上法律法規(guī)不健全，在救濟(jì)措施方面對(duì)社會(huì)資本沒有足夠保障，導(dǎo)致社會(huì)資本積極性不高;又由于PPP項(xiàng)目融資主要靠社會(huì)資本，因此也影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。
隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。為了規(guī)范PPP項(xiàng)目的融資管理，順利推動(dòng)PPP項(xiàng)目融資法治化進(jìn)程，合理防控PPP項(xiàng)目融資帶來的法律金融風(fēng)險(xiǎn)，國家需要從政策上給予更多扶持，加強(qiáng)立法管理，成立職能部門或機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目開展有效協(xié)調(diào)和監(jiān)管，社會(huì)資本方需要成立專門的風(fēng)險(xiǎn)防控部門對(duì)項(xiàng)目展開實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和管理。防范與控制PPP項(xiàng)目融資法律風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)，為了避免融資不利導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防控部門需要和金融監(jiān)管部門協(xié)同配合，保證融資的正當(dāng)性及合法性，通過規(guī)范管理融資貸款合同、嚴(yán)格信用審查、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方的信譽(yù)評(píng)估等方式，維護(hù)城鎮(zhèn)基建PPP項(xiàng)目融資各方利益，確保項(xiàng)目融資穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的目的。
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