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2024年11月24日
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引言
近年來，用地難一直制約著很多城市的工業(yè)投資，如何盤活存量，進(jìn)行工業(yè)用地“二次開發(fā)”或“再開發(fā)”，成為很多城市面臨的緊迫問題。各地相繼出臺(tái)了相關(guān)工業(yè)用地節(jié)余部分再利用的政策規(guī)定，然而在國家層面上，尚未出臺(tái)明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和約束。同時(shí)，工業(yè)用地再開發(fā)過程中違法違規(guī)操作的相關(guān)新聞報(bào)道也吸引了廣泛的關(guān)注。據(jù)天津市規(guī)劃局消息，鑫茂用地性質(zhì)為工業(yè)用地。據(jù)了解，這些位于鑫茂科技園內(nèi)出售的房屋，產(chǎn)權(quán)大多是50年，土地性質(zhì)為工業(yè)用地，房屋產(chǎn)權(quán)為商品房，物業(yè)類型為住宅、寫字樓，開發(fā)商為天津鑫茂園科技有限公司，室內(nèi)按照居民住宅來設(shè)計(jì)和建造，并以商品房的價(jià)格出售。鑫茂科技園涉嫌以“民營國家級(jí)孵化器”的旗號(hào)，一邊享受著國家對(duì)高新技術(shù)的鼓勵(lì)補(bǔ)貼政策，一邊在本應(yīng)是聚集匯攏高新技術(shù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)園內(nèi)大搞房地產(chǎn)，買賣商品房。這也引發(fā)了如何合法有效地利用工業(yè)用地、進(jìn)行工業(yè)用地再開發(fā)的思考。本文試圖在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和法律政策環(huán)境下，從工業(yè)用地再開發(fā)的角度，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行梳理，對(duì)工業(yè)用地再開發(fā)的相關(guān)問題進(jìn)行探討，探求其法律上的可行性。需要指出的是，本文無意從宏觀意義上講述工業(yè)用地再開發(fā)對(duì)于城市更新、土地節(jié)約集約利用的意義，而是站在土地使用權(quán)人的角度，探討企業(yè)取得了工業(yè)用地之后，能否在現(xiàn)有的法律、政策框架下進(jìn)一步挖掘工業(yè)用地的投資潛力。關(guān)鍵詞：工業(yè)用地再開發(fā)
一、工業(yè)用地再開發(fā)概況
（一）工業(yè)用地的含義
在國土資源部于2001年發(fā)布的《全國土地分類（試行）》中，工業(yè)用地指“工業(yè)生產(chǎn)及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地”，與采礦地、倉儲(chǔ)用地并列，隸屬于建設(shè)用地項(xiàng)下的工礦倉儲(chǔ)用地。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主編并于2012年1月1日起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)》”）中對(duì)工業(yè)用地的范圍規(guī)定得更具體，明確了工業(yè)用地為“工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、庫房及其附屬設(shè)施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括露天礦用地”，還包括“工礦企業(yè)服務(wù)的辦公室、倉庫、食堂等附屬設(shè)施用地”。
根據(jù)2012年的最新規(guī)定，工業(yè)用地屬于建設(shè)用地的范疇，具體類型包括：工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、庫房及其附屬設(shè)施用地；專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地；工礦企業(yè)服務(wù)的辦公室、倉庫、食堂等附屬設(shè)施用地等。
（二）工業(yè)用地土地使用權(quán)的取得
伴隨著我國經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度的建立，工業(yè)用地的出讓也由協(xié)議出讓逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾旃_出讓，建立起我國關(guān)于工業(yè)用地的招拍掛制度，同時(shí)也明確規(guī)定了依法不屬于招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍的工業(yè)用地，可協(xié)議出讓的幾種情形，具體包括：
由于城市規(guī)劃調(diào)整、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化、企業(yè)轉(zhuǎn)型等原因，土地使用權(quán)人已依法取得的國有劃撥工業(yè)用地補(bǔ)辦出讓、國有承租工業(yè)用地補(bǔ)辦出讓，符合規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)。政府實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要搬遷的工業(yè)項(xiàng)目符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，經(jīng)市、縣國土資源行政主管部門審核并報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)，收回原國有土地使用權(quán)，以協(xié)議出讓或租賃方式為原土地使用權(quán)人重新安排工業(yè)用地。
采礦、采石、采砂、鹽田等地面生產(chǎn)和尾礦堆放用地，鼓勵(lì)采取租賃，也可協(xié)議方式出讓。2008年1月31日發(fā)布的《國土資源部關(guān)于發(fā)布和實(shí)施<工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)>的通知》規(guī)定，編制工業(yè)項(xiàng)目供地文件和簽訂用地合同時(shí)，必須明確約定投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等土地利用控制性指標(biāo)要求及相關(guān)違約責(zé)任。
（三）工業(yè)用地再開發(fā)
工業(yè)用地再開發(fā)這一概念由來已久，但是，關(guān)于工業(yè)用地再開發(fā)的具體定義，相關(guān)法規(guī)政策中現(xiàn)尚無明確的規(guī)定或說明。筆者經(jīng)研究，認(rèn)為我國的工業(yè)用地再開發(fā)可主要?jiǎng)澐譃橐韵聝煞N模式：
模式1：改變土地用途的工業(yè)用地再開發(fā)。指在取得工業(yè)用地后，嚴(yán)格通過土地用途變更、變更規(guī)劃、補(bǔ)交土地出讓金等一系列程序，將工業(yè)用地變?yōu)樽≌玫鼗蛏谭?br />用地等其他土地用途后再進(jìn)行開發(fā)。這種工業(yè)用地再開發(fā)方式有明確的法律法規(guī)依據(jù)。
模式2：其他工業(yè)用地再開發(fā)。并不以嚴(yán)格履行土地用途變更流程及補(bǔ)交出讓金為標(biāo)志，而是通過調(diào)整容積率等方式實(shí)現(xiàn)再開發(fā)。此類再開發(fā)的方式呈多樣性，往往以地方政府的政策支持為前提（通常表現(xiàn)為地方政府針對(duì)工業(yè)用地再開發(fā)困境而做出的嘗試），因此，再開發(fā)類型及操作模式顯示出濃厚的地方性色彩。
結(jié)合相關(guān)研究和經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，工業(yè)用地再開發(fā)是指企業(yè)取得工業(yè)用地之后，通過變更土地用途、改變?nèi)莘e率、改變地上物利用方式等多種方式，重新開發(fā)利用工業(yè)用地的活動(dòng)。關(guān)于工業(yè)用地再開發(fā)的具體類型、操作流程以及存在的相關(guān)問題，下文著重進(jìn)行研究和探討。
二、模式1：改變土地用途的工業(yè)用地再開發(fā)
（一）相關(guān)法律規(guī)定
目前，關(guān)于工業(yè)用地改變原土地用途進(jìn)行再開發(fā)問題，無論是國家層面、還是地方層面，都有較為清晰和明確的規(guī)定。如《中華人民共和國土地管理法》（主席令第28號(hào)）（以下簡稱“《土地管理法》”）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（主席令第72號(hào)）（以下簡稱“《城市房地產(chǎn)管理法》”）等。成都市、蘇州市等地也在上述國家規(guī)定的指引下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)于工業(yè)用地改變原有土地用途的程序、標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)則性規(guī)定。
（二）基本程序
根據(jù)《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，筆者對(duì)通過改變土地用途進(jìn)行工業(yè)再開發(fā)的基本流程進(jìn)行了總結(jié)：
（1）獲得市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門對(duì)于改變土地用途的批準(zhǔn)；
（2）經(jīng)有關(guān)土地行政主管部門同意，并上報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民府批準(zhǔn)；
（3）簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同；
（4）補(bǔ)交土地出讓金
（三）關(guān)于補(bǔ)交土地出讓金的相關(guān)規(guī)定和操作
關(guān)于補(bǔ)交土地出讓金的具體標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》均未予明確規(guī)定。根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》，“調(diào)整國有土地使用權(quán)出讓金額應(yīng)當(dāng)根據(jù)批準(zhǔn)改變用途等土地使用條件時(shí)的土地市場價(jià)格水平，按下式確定：應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地出讓金額＝批準(zhǔn)改變時(shí)的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價(jià)格-批準(zhǔn)改變時(shí)原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場價(jià)格。”但是，需要注意的是，前述標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅適用于以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的情況，對(duì)于以招拍掛方式取得工業(yè)用地，如變更其土地用途，應(yīng)該如何補(bǔ)交土地出讓款在國家層面尚無明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。此外，蘇州、成都等地也出臺(tái)了一些地方性法規(guī)[《蘇州市國有土地使用權(quán)出租、改變用途和臨時(shí)經(jīng)營性用地有償使用暫行辦法》（蘇地[1995]第5號(hào)）；《成都市國土資源局關(guān)于加強(qiáng)國有建設(shè)用地土地用途變更和土地使用權(quán)交易管理的通知》（成國土資發(fā)[2005]115號(hào)）]也對(duì)補(bǔ)交土地出讓金的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。
（四）工業(yè)用地變更土地用途是否需要重新招拍掛？
2004年3月31日發(fā)布的《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)[2004]71號(hào)）規(guī)定，“2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變原土地用途申請(qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題之外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，且應(yīng)在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢”。上述規(guī)定是否意味著如果將原有用途為工業(yè)的用地變更為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，則必須重新采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式呢？
結(jié)合《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的立法目的和立法背景，我們認(rèn)為，上述規(guī)定所針對(duì)的應(yīng)為“國有土地使用權(quán)出讓行為”，即經(jīng)營性用地的原始取得必須采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式。針對(duì)使用權(quán)人已經(jīng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定合法取得的工業(yè)用地使用權(quán)，我們傾向于認(rèn)為，不應(yīng)理解為必須一律采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式才能變更為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》規(guī)定，“4.3招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)范圍：……（3）劃撥土地使用權(quán)改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的；……（5）出讓土地使用權(quán)改變用途，《國有土地使用權(quán)出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的”，根據(jù)上述條文，僅在《國有土地劃撥決定書》/《國有土地使用權(quán)出讓合同》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)并實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的情形下，土地用途的變更才必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌程序進(jìn)行。關(guān)于前述“法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的”之情況，從國家層面的規(guī)定來看，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號(hào)）中規(guī)定，“四、加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理。……
協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國土資源行政主管部門統(tǒng)一招標(biāo)拍賣掛牌出讓。……”據(jù)此，我們理解，本款規(guī)定適用的前提為：（1）土地為協(xié)議出讓取得；（2）土地原用途為非經(jīng)營性用地，即，僅在工業(yè)用地為通過協(xié)議出讓取得時(shí)，才應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣或掛牌程序變更土地用途，且主要限于各類開發(fā)區(qū)用地。從地方層面的規(guī)定來看，東營市[《東營市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)中心城國有建設(shè)用地改變用途調(diào)整容積率及補(bǔ)繳土地出讓金差價(jià)管理辦法的通知》（東政辦發(fā)〔2011〕40號(hào)）]、成都市[《成都市國土資源局關(guān)于加強(qiáng)國有建設(shè)用地土地用途變更和土地使用權(quán)交易管理的通知》（成國土資發(fā)[2005]115號(hào)）]等地方也針對(duì)土地用途變更是否必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌程序存在不同標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。
（五）小結(jié)
綜上所述，目前，我國現(xiàn)行立法對(duì)于工業(yè)用地改變原有土地用途再開發(fā)的程序有著較為清晰和明確的規(guī)定。我們理解，最為重要及困難的環(huán)節(jié)即為需取得市、縣規(guī)劃部門的批準(zhǔn)。針對(duì)工業(yè)用地改變原有土地用途再開發(fā)過程中的一些具體問題，如補(bǔ)交土地出讓金的具體標(biāo)準(zhǔn)、是否需要履行招標(biāo)、拍賣或掛牌手續(xù)等，應(yīng)綜合參考國家及地方層面的立法規(guī)定明確再開發(fā)的具體程序。
三、模式2：其他工業(yè)用地再開發(fā)
(一)法律法規(guī)環(huán)境
如前所述，之前所分析的工業(yè)用地再開發(fā)，是嚴(yán)格按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以變更土地規(guī)劃用途為前提。而關(guān)于其他形式的工業(yè)用地再開發(fā)，在國家層面上尚未出臺(tái)明確的法律法規(guī)對(duì)該等操作進(jìn)行規(guī)范和約束，尚處于“灰色地帶”。我們注意到，我國的部分城市和地區(qū)已經(jīng)在地方層面的立法活動(dòng)中對(duì)于工業(yè)用地的再開發(fā)和利用問題進(jìn)行了創(chuàng)新和先行先試，這些工業(yè)用地再開發(fā)的方式并不以直接變更土地用途為條件，在形式上也呈多樣性。
(二)對(duì)模式2其他工業(yè)用地再開發(fā)的細(xì)分
本文中所探討的其他工業(yè)用地再開發(fā)類型主要依據(jù)我們查詢到的地方規(guī)定、政策性文件所進(jìn)行的梳理和總結(jié)。
1、工業(yè)用地節(jié)余部分分割轉(zhuǎn)讓上海市規(guī)劃和國土資源管理局發(fā)布的《關(guān)于在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)進(jìn)一步開展產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用的若干意見》（滬規(guī)土資地[2011]1056號(hào)）規(guī)定：“推動(dòng)企業(yè)分割轉(zhuǎn)讓節(jié)余土地，積極盤活存量土地資源：企業(yè)通過出讓、依法登記取得房地產(chǎn)權(quán)證書的工業(yè)用地，在滿足本企業(yè)需要后節(jié)余的部分，符合規(guī)劃分割條件并可以獨(dú)立開發(fā)的，在不改變土地用途的前提下，經(jīng)園區(qū)管委會(huì)審核同意，可以分割轉(zhuǎn)讓給園區(qū)開發(fā)主體（特指全資國有開發(fā)主體，下同）或經(jīng)園區(qū)開發(fā)主體認(rèn)定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。”根據(jù)上述規(guī)定，在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)試點(diǎn)，企業(yè)依法取得的工業(yè)用地節(jié)余部分可分割轉(zhuǎn)讓。但仍需符合一定的條件，包括不得改變土地用途，規(guī)劃上應(yīng)可分割并獨(dú)立開發(fā)，轉(zhuǎn)讓對(duì)象也必須是園區(qū)開發(fā)主體（特指全資國有企業(yè)）或經(jīng)園區(qū)開發(fā)主體認(rèn)定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。
2、臨時(shí)改變土地用途再開發(fā)寧波市人民政府《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的意見（試行）》（甬政發(fā)[2010]69號(hào)）規(guī)定：“利用原廠房發(fā)展服務(wù)業(yè)。對(duì)老城區(qū)暫未列入改造計(jì)劃的工業(yè)企業(yè)，允許企業(yè)自身對(duì)低效、閑置廠房進(jìn)行改造，在建設(shè)用地使用權(quán)人不變、土地登記用途不變、建筑物不變的前提下，經(jīng)發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、國土資源、工業(yè)、工商、消防和環(huán)保等相關(guān)部門組成的聯(lián)席會(huì)議審查同意，報(bào)縣（市）區(qū)人民政府批準(zhǔn)……允許按商業(yè)服務(wù)業(yè)及設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品展示等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能使用，每年暫按該地塊所在區(qū)域的商業(yè)用地基準(zhǔn)樓面地價(jià)與工業(yè)用地基準(zhǔn)地面地價(jià)的差額的2.5%左右，征收臨時(shí)改變土地用途的土地收益。”
寧波市下屬慈溪市人民政府《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的意見（試行）》（慈政發(fā)〔2011〕47號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，“對(duì)發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)包括設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品展示等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)暫不收取土地收益。”根據(jù)上述規(guī)定，寧波市符合條件的工業(yè)企業(yè)，其閑置廠房在土地登記用途不變的前提下，經(jīng)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)后可按商業(yè)服務(wù)業(yè)及設(shè)計(jì)、研發(fā)、產(chǎn)品展示等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能使用。當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造性地提出了“臨時(shí)改變土地用途”的概念，但“臨時(shí)”的時(shí)限及后續(xù)是否仍需變更土地登記用途，則并沒有進(jìn)一步規(guī)定。
3、利用存量工業(yè)用地建設(shè)研發(fā)類建筑，并增加容積率《關(guān)于在張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)進(jìn)一步開展產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用的若干意見》（滬規(guī)土資地[2011]1056號(hào)）規(guī)定：“鼓勵(lì)企業(yè)在二次開發(fā)中，在符合園區(qū)總體規(guī)劃和轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提下，利用存量工業(yè)用地建設(shè)研發(fā)類建筑（產(chǎn)業(yè)園區(qū)類），用地性質(zhì)可調(diào)整為科研用地（產(chǎn)業(yè)園區(qū)類），并可參照工業(yè)用地按規(guī)劃增加容積率，不再增收土地價(jià)款。……”“對(duì)于增加部分的建筑使用……確需部分轉(zhuǎn)讓的，須由園區(qū)管委會(huì)審核同意，轉(zhuǎn)讓給園區(qū)開發(fā)主體。如建成房屋確需部分出租的，須經(jīng)園區(qū)管委會(huì)審核同意，納入統(tǒng)一管理。”根據(jù)上述規(guī)定，存量工業(yè)用地可調(diào)整為科研用地（產(chǎn)業(yè)園區(qū)類）用于建設(shè)研發(fā)類建筑，并可參照工業(yè)用地按規(guī)劃增加容積率。增加的建筑，企業(yè)還可以對(duì)外部分轉(zhuǎn)讓和出租。這直接激發(fā)了企業(yè)再開發(fā)的動(dòng)力及工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
此種再開發(fā)模式雖然也涉及到了土地用途的變更，但該文件并沒有明確具體流程，我們理解，在地方政策支持的前提下，該等土地用途變更的障礙和阻力相對(duì)而言會(huì)少很多，也無需額外支付土地價(jià)款。當(dāng)然，此種再開發(fā)模式仍然受到一系列的限制，如工業(yè)用地調(diào)整為科研用地，其土地和建筑，企業(yè)只能自用，不得轉(zhuǎn)讓，增加部分的建筑可部分轉(zhuǎn)讓和出租，但須經(jīng)園區(qū)管委會(huì)審核或納入園區(qū)同意管理。同時(shí)，該文件還明確規(guī)定，不得利用存量工業(yè)用地開發(fā)公寓式辦公建筑和商品住宅。
（三）小結(jié)
各地方政府在實(shí)踐中存在各種不同形式的工業(yè)用地再開發(fā)模式。本文僅以上海市和寧波市的兩個(gè)規(guī)定為例，探討地方政府對(duì)于工業(yè)用地再開發(fā)的創(chuàng)新和突破，例如“臨時(shí)變更土地用途”等。這些地方政策，在很大程度上體現(xiàn)了地方政府給予工業(yè)用地再開發(fā)的強(qiáng)有力的扶持，例如行政手續(xù)的簡化、土地價(jià)款的減免，等等。如企業(yè)擬通過工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)現(xiàn)投資潛力，我們建議特別關(guān)注這些地方政策的執(zhí)行。
四結(jié)語：工業(yè)用地再開發(fā)的投資空間
工業(yè)用地再開發(fā)無疑已經(jīng)成為解決城市工業(yè)用地存量不足、挖掘工業(yè)用地潛能的重要方法之一，同時(shí)，這也反應(yīng)出我國隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體飛速發(fā)展，城市用地在不同產(chǎn)業(yè)之間重新進(jìn)行調(diào)整和分配的必然結(jié)果。相對(duì)于住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地而言，工業(yè)用地有著土地價(jià)格低、競爭少、優(yōu)惠多等特點(diǎn)。無論哪種方式，都存在取得工業(yè)用地后通過再開發(fā)實(shí)現(xiàn)商業(yè)開發(fā)，獲取更高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的機(jī)會(huì)。與直接獲得商業(yè)用地相比，此種方式可以避免與眾多競買者競價(jià)，拿地成本低，再開發(fā)環(huán)節(jié)還可
能享受各種優(yōu)惠，大大降低了投資成本，其優(yōu)勢顯而易見。因此，未來很可能成為企業(yè)追逐的投資熱點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)然，工業(yè)用地再開發(fā)也并非企業(yè)利用工業(yè)用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的捷徑。我國法律法規(guī)從未禁止工業(yè)用地變更為住宅或商業(yè)用地，只要履行法律程序即可。但獲得規(guī)劃部門的同意即成為事實(shí)上阻礙企業(yè)獲得工業(yè)用地后再曲線開發(fā)住宅或商業(yè)項(xiàng)目的門檻。各地方政府關(guān)于工業(yè)用地再開發(fā)的地方性政策中，也多設(shè)置了一些限制和約束條件。
盡管如此，我們?nèi)哉J(rèn)為，工業(yè)用地再開發(fā)具有可期待的投資潛力，隨著國家和地方政府關(guān)于工業(yè)用地再開發(fā)的關(guān)注，相關(guān)的法規(guī)政策也可能會(huì)得到進(jìn)一步創(chuàng)新或完善，在工業(yè)用地再開發(fā)領(lǐng)域如何合法合規(guī)的實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的投資潛力，可能將逐漸成為法律研究和實(shí)踐探索的關(guān)注重點(diǎn)和新課題。
