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2024年11月24日
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劉勇，北京市營建律師事務所合伙人、主任律師、高級經濟師，北京仲裁委員會和中國國際經濟貿易仲裁委員會等六家仲裁機構仲裁員，中國建筑業協會理事和專家，有多年在中國建筑一局集團從事施工、合約和法律事務管理的經歷，辦理了大量的建設工程和房地產糾紛案件。2000年10月榮獲首屆“全國施工企業十佳法律顧問”稱號；2006年10月和2010年8月兩次被評為住建部執業資格注冊中心頒發的“優秀命題專家”。
隨著我國城市建設步伐的不斷加快，農村集體土地被大量征用，房屋拆遷的現象不斷增加，由此產生的利益沖突變成了不容忽視的社會問題。拒絕拆遷的群體往往被冠以“釘子戶”的名號，由違法拆遷釀成的悲劇也不斷上演，引起了社會各界的廣泛關注。到底是什么原因致使“釘子戶”要采取另類甚至極端的方式維護自身權益，違法拆遷現象又面臨哪些困境和無奈？為了解個中原因，《城市化》雜志特地采訪了北京市營建律師事務所合伙人劉勇律師。
《城市化》：目前我國存在的違法拆遷主要體現在哪些方面？
劉勇：我國違法拆遷主要體現在“強拆”兩個字上，主要是某些部門及其委托單位，或者房地產開發企業利用自己的強勢地位，通過強制或者暴力方式進行拆遷。上世紀九十年代，全國很多地方曾經大搞開發區圈地熱潮的時候，出現過一輪違法侵占農村集體土地進行開發建設而發生的違法拆遷現象。現在發生較多的是對城鎮原有建筑物的違法拆遷。主要表現為兩種情形：一是在原房屋所有人不同意拆遷，或者雙方沒有達成協議的情況下，強行對原房屋進行強拆；二是以所謂“社會公共利益的需要”的名義進行商業開發的強拆。這兩種拆遷都是明顯的違法行為。
《城市化》：未達成協議進行強拆這一違法行為的法律依據是什么？
劉勇：未與房屋所有人達成一致而強行拆遷，直接違背了我國現行的相關法律。第一，土地使用者依法取得的土地使用權受法律保護。2007年8月30日修訂的《中華人民共和國房地產管理法》規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回”；“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。”因此，依法獲得的土地使用權是受法律保護的，不得任意提前收回。
第二，依法取得的房屋所有權受法律保護。我國《物權法》規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。
第三，違法拆遷屬于侵權行為。我國《物權法》規定：“侵害物權，除承擔民事賠償責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”；《國有土地上房屋征收與補償條例》也規定：“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。”
《城市化》：如何理解以“社會公共利益的需要”名義進行商業開發的強拆？
劉勇：在發生拆遷爭議時，我們經常聽到這樣的說法：為了城市建設和發展，可以根據“社會公共利益的需要”原則，對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產實行征收；被征收的單位或個人不自行拆遷，就可以依法強行拆除。這樣的表述太過籠統寬泛，容易讓某些人以“社會公共利益的需要”之名，行違法拆遷之實。
我國《房地產管理法》規定：依法取得的土地“在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償”；《物權法》也規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。
但是，對于“社會公共利益的需要”的范疇，我國法律是有明確規定的。2011年1月21日起施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。由此可見，確定是否屬于“社會公共利益的需要”而進行的征用或拆遷行為，有兩個基本標準：一是必須由國家或者政府來組織實施，而不能由企業或者其他經濟團體來組織實施；二是該行為必須具有廣泛的社會公共利益，而不能僅體現少數團體或個人的利益。兩者缺一不可。
現實中，一些以商業開發為目的的房地產項目，也打著“社會公共利益的需要”的名義或者假借政府職權，對集體土地和單位、個人的房屋及其他不動產強行征收和強行拆遷，這種做法明顯違法。《房地產管理法》規定：“房地產開發企業是以營利為目的，從事房地產開發和經營的企業”，這就從法律上界定了房地產開發企業以營利為目的所進行的商業開發項目，都不屬于“社會公共利益的需要”的范疇。
《城市化》：既然以上強拆現象違法，為什么還會長期存在？
劉勇：長期以來，因房地產開發項目引發的違法征地和強拆房屋行為所導致的激烈沖突不斷發生，造成了惡劣的社會影響。地方政府部門對此似乎也沒有非常有效的防治手段，反而為了增加地方財政收入，熱衷于進行大規模的房屋拆遷和土地出讓，形成了所謂的“土地財政”。
2004年重新公布的《中華人民共和國土地管理法》規定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”《房地產管理法》規定：“土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用于城市基礎設施建設和土地開發。土地使用權出讓金上繳和使用的具體辦法由國務院規定”。
從上述法律規定看，土地出讓資金的大部分是留給地方財政的，而且專項是用于城市基礎設施建設和土地開發。但是，時至今日，并沒有出臺有關“土地使用權出讓金上繳和使用的具體辦法”，也沒有看到政府部門對土地出讓金的收取以及使用情況進行公示，更沒有看到各級人民代表大會及其常委會對此進行審查監督情況的公布。由于缺乏對土地出讓資金使用的有效監督管理，加之土地出讓資金收取和使用的不透明，使得地方政府部門對“土地財政”產生強烈依賴，從而導致地方有關部門對以商業開發為目的的強制拆遷違法行為予以遷就甚至縱容，導致違法拆遷行為長期得不到有效遏制。
《城市化》：強制拆遷過程中，被拆遷人有哪些利益受損？又有哪些法律救濟渠道？
劉勇：利益受損主要突出表現在補償標準太低，以及補償不到位。一方面，補償的房屋品質或者費用往往都無法與原房屋的品質（地段、面積、城市功能配套服務條件等）相符，導致被拆遷人生活質量下降。更有甚者，有的地方規定，拆遷區域的老舊房屋不許翻建、改建、重建，導致原房屋所有人只能以被迫拆遷方式換取改善居住條件的可能；另一方面就是拆遷補償過程中的區別對待，就是“釘子戶”往往得到的補償更多，使得自覺搬遷的人吃虧，最終導致大家都學“釘子戶”，堅守到最后一刻，以獲取更大的甚至額外利益，從而加劇了強拆事件的發生。
關于違法拆遷的救濟渠道，在我國《土地管理法》、《房地產管理法》、《物權法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》中都有規定，當事人可以通過行政訴訟、民事訴訟甚至刑事訴訟渠道依法維權。但是現實中，針對違法強拆的救濟渠道并不暢通，違法強拆事件仍然時有發生。導致這種情形長期存在的因素很多，其中主要的因素是政府在強拆過程中“既是運動員，又是裁判員”的雙重身份所致。不解決政府的這種雙重身份以及“土地財政”的問題，違法強拆問題很難徹底解決，救濟渠道也就很難暢通。
《城市化》：針對強制拆遷這一違法行為，律師行業可以發揮哪些作用？
劉勇：從理論上講，處理法律糾紛是律師的社會職責。但據我了解，律師代理這方面案件并不踴躍，主要原因有三：第一，現實中的違法強拆事件，多數都不是通過法院訴訟來解決的，而是被拆遷戶以拒拆、上訪等手段擴大影響后，由政府或者地方黨委出面來協調處理的，在這種情形下，律師能發揮的作用不大；第二，違法強拆往往會引發群體性案件，按照規定，律師代理群體性案件必須向司法局報告，代理程序上比較麻煩；第三律師代理受害方辦理強拆案件，風險較大效果卻不好，且收費很低，所以一般律師代理這類案件較少。但隨著我國法治建設的進一步加強，特別是政府部門依法行政的進一步加強，律師一定能夠在房地產開發領域發揮更大的積極作用。
