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2024年11月21日
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劉厚發：常德市發展和改革委員會
建設海綿城市能有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化，有利于修復城市水生態、涵養水資源，增強城市防澇能力，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展。常德市自開展國家海綿城市建設試點以來，堅持把創造優良的人居環境作為出發點、把增強群眾的幸福感作為落腳點，堅持融合推進，實行源頭減排、過程控制和系統治理。本文擬從常德市申報建設海綿城市的優勢、建設現狀及取得的成效、存在的主要問題等方面進行分析，并從本地實際提出合理性的對策建議。
一、常德市海綿城市建設試點的優勢
自住建部、財政部、水利部聯合啟動全國首批海綿城市建設試點城市申報以來，常德市堅持高位謀劃、高效運作，做足前期準備，做實基礎工作，經過申報、初選、初審、答辯、終審等程序層層競爭，最終成功入圍。
1、具備扎實的工作基礎。一是歷史條件充實。常德市是湖南省唯一的國家節水型城市，也是國內最早認可海綿城市發展理念，并與國際發達地區政府、專業技術團隊合作開展實踐活動的城市。從2004年開始，常德市政府與德國漢諾威政府、漢諾威水協、荷蘭烏特勒政府等攜手合作，向歐盟申請了城市河流污染治理環境對話項目，完善了城市整體規劃、給排水和水資源利用等10多個專業規劃。二是財力保證充足。近年來，常德不斷加大城建投入，積極探索推進城建項目政府與社會資本合作模式（PPP模式），每年安排用于城市建設的資金超過60億元，加上財政融資和引進的社會資本，城建投入資金達80億元以上，實現資金要素保障。三是前期準備充分。在申報首批海綿城市建設試點之前，就下發了《常德市城市綠化管理辦法》《常德市節水投入專項資金管理辦法》等有關城市綠化管理、市政基礎設施建設、智慧城市運行等規章制度，為海綿城市建設打下了良好的制度基礎。在申報成功之時，立即根據《海綿城市建設技術指南（試行）》相關要求，確定雨水調蓄、海綿社區、排水防澇設施、城市水務數字化管理等建設任務，實施海綿城市建設三年行動計劃，明確總體目標、覆蓋范圍、建設內容以及各部門的工作職責，加快推進項目的立項、初步設計及概算、招投標、施工等程序。
2、融合理念貫徹建設始終。一是治理理念融合。按照“上下左右”的推進模式，堅持把治理理念作為海綿城市建設的行動先導。對上積極對接國家有關海綿城市建設的政策，掌握動態走向，結合本地規定，做到有的放矢，擴大上級政策在常德的作用效應；對下始終秉持“為人服務、讓人方便”的民本思想，將海綿城市建設與群眾的實際需求緊密結合；堅持兼顧左右，將智慧城市、園林城市、生態城市、宜居城市、文化城市等眾多城市發展模式與海綿城市建設有機結合，防止各自為戰、互相扯皮，共同營造自然生態、文明發達的可持續發展城市。二是治理技術融合。在“滲、滯、蓄、凈、用、排”各個環節，綜合采用控源截污、內源治理、生態修復和排澇除險等技術措施。通過采用各種低影響開發技術，有效削減徑流污染負荷；通過清理沿岸垃圾和對河道進行清淤疏浚，保證排水暢通，促進水體水質改善；通過建設生態駁岸和生態浮島，改善生物群落結構和多樣性，增加水體的自凈能力，使水生態系統轉入良性循環。三是治理系統融合。立足常德豐水地區實際，構建大中小海綿城市建設，有效防御城市內澇。靈活運用“小海綿體”低影響開發雨水系統（建筑與小區雨水控制和利用，建設微排水系統）、“中海綿體”城市雨水管渠系統（規劃區海綿城市設計與改造，建設小排水系統）和“大海綿體”超標雨水徑流排放系統（區域水生態系統保護與修復，建設大排水系統），確保防澇可靠、經濟高效。
3、智慧管理模式初見成效。自國家新型智慧城市試點創建以來，常德著力建設“一個中心”、打造“三大平臺”，即建設常德大數據中心，打造政府數據資源共享平臺、“我的常德”城市公共服務平臺、網上政務服務大廳，采用大數據、互聯網、物聯網和云計算等技術手段，將涉及到海綿城市的規劃、建設、運營、管理和環境績效的全過程數據進行綜合管理，為海綿城市建設提供大數據支撐。建立管網數字化平臺、排水數字化平臺、污水排放監控平臺等數字化排水系統，通過計算機仿真模擬技術，構建常德市海綿城市雨洪模型，評估城市排澇和調蓄能力；模擬評估不同LID工程措施對徑流控制目標的作用，并結合監測信息對模型參數進行動態調整，優化控制指標和規劃方案，協助常德市海綿城市的建、管、監。特別是常德市海綿城市建設管理平臺正式上線運行，為海綿城市日常管理、前期規劃、中期設計和后期驗收方面提供可視化展示。
二、常德市海綿城市建設試點的現狀
常德市海綿城市建設試點主要推進江河湖連通活水、綠化截污凈水、道路小區蓄水、防澇減災排水、水文化水旅游親水等五大工程148個項目，總面積36.1平方公里，其中院落小區22.9平方公里、河湖水體3平方公里、道路廣場綠地及其他公用設施10.2平方公里。
1、海綿城市建設試點推進情況。一是項目進展情況。截至到2017年5月底，已完工項目89個，建成面積19.71平方公里，分別占總項目個數、示范面積60.1%、54.6%；在建項目47個，在建面積10.93平方公里，分別占總項目個數、示范面積的31.8%、30.3%；示范區內16個內澇積水點已整治完成15個，建成區不積水面積已達34.97平方公里，占示范區面積的96.9%；示范區內6條黑臭水體，已完工3條，按排水分區統計無黑臭水體區域面積達到34.1公里，占示范面積的94.21%。二是投融資情況。三年計劃總投資78.2億元，截至5月底，已完成海綿城市建設投入45.8億元，投資完成比例達58.6%。計劃實施海綿城市建設PPP項目5個， 正在實施的有3個（總投資52.64億元），其余2個PPP項目正處于識別階段。三是制度保障情況。高標準、高規格地制定了《關于加快推進海綿城市建設的實施意見》，定位建設南方濱水型海綿城市，努力建設一座海綿城市、打造一張城市名片、培育一個新型產業；編制了《常德市海綿城市專項規劃（2015—2030年）》，修編城市給水、排水、防洪等規劃10余個，促進各層級規劃相互支撐銜接，推進“多規合一”，構建科學完善的規劃體系；制定和完善《常德市海綿城市項目建設規劃審批管理規定》等40余項含海綿城市建、管、控、維等政策和制度規范，從制度上保證了試點區內海綿城市建設項目理念和技術標準的落實；出臺《常德市海綿城市建設中央財政補助獎勵辦法》等資金保障規定5個，規范資金籌措使用，完善財政投入保障機制。
2、海綿城市建設試點成效。一是水環境得到明顯改善。結合生態修復、城市修補“城市雙修”理念，通過控源截污、內源治理、生態修復、恢復拓展城市水系空間、完善市政排水系統、加強內澇點排查整治、花山生態濕地和內河水系駁岸景觀綠地建設等技術措施，系統開展黑臭水體專項治理行動，市城區主要黑臭水體基本消除，城內各水體水質達到地表水標準Ⅳ類以上；提高了對雨水徑流的滲透、調蓄和排放能力，市城區防洪排澇能力大幅增強，經受了2016、2017年多輪強降雨的嚴峻考驗；營造動植物多樣性生存環境，形成更加良性的水文生態。二是水文化得到修復傳承。穿紫河建設以打造親水文化為主題，修復還原麻陽街、大小河街、老西門、窨子屋等歷史記憶，挖掘整合常德絲弦、花鼓戲兩項非物質文化遺產，新建德國風情街、婚慶產業園、金銀街等特色商業街，展示了老常德內河碼頭文化、商業文明。重新修復的窨子屋，作為古常德典型的民居建筑形式，匯聚了傳統的海綿城市建設理念，融入了更多傳統和現代海綿元素，是一次海綿城市建設歷史與現代的對話和交流。三是水產業得到升級發展。海綿城市建設助推了旅游、商貿、體育、養老、房地產、新技術新材料研發制造等相關產業發展。成立了海綿公司、中翰水務公司等專業公司，催生了湖南道誠、鑫盛建材等一批新型技術和材料企業，帶動了七星泰塑、湘北水管等一批傳統企業的轉型升級，開辟了柳葉湖、穿紫河、白馬湖公園、丁玲公園水上巴士旅游線路，利用柳葉湖環湖賽道發展馬拉松、自行車等體育產業，實現生態效益和經濟效益協調發展。
3、海綿城市建設試點存在的主要問題。一是項目進展比較緩慢。因項目征地拆遷難度大、前期手續多、流程耗時長等原因，項目整體推進達不到預期目標進度。距離三年建設試點驗收時間只有半年左右的時間，未完工的項目仍有79個，建設進度壓力較大。比如，2016年計劃進行海綿城市院落改造27個，年底只完工14個，既有認識差異、前期程序的原因，更是因為大部分老舊院落管線施工不規范，埋深不夠、銹蝕嚴重，增加了現場施工難度。二是技術力量比較薄弱。本土設計力量不足，對外依存度較高。近三年來，海綿城市建設項目比較集中，設計需求量大，具有相關設計經驗的本土設計單位不多，不得不依靠外來力量完成，導致設計成本高、效率較低。施工及監理人才缺乏，建管水平有待提高。現有施工監理隊伍大多是初次接觸海綿城市建設項目，在理解認識上存在偏差或不夠透徹，導致一些項目的海綿設計理念無法全面落實。三是受認程度比較偏低。雖然市委市政府及相關部門非常重視海綿城市建設，召開了各種會議安排部署、協調調度、強力推進，但廣大群眾的思想認識還沒有徹底轉變，對建設海綿城市的意義和作用沒有正確深刻清晰的理解，導致在推進過程中存在一些阻力和困難。有的對海綿城市改造的期望值過分偏高，提出海綿城市建設以外的要求不能滿足時，偶爾會有阻礙施工的情形；有的認為海綿城市改造是一種重復建設行為，浪費財力物力，主觀支持意愿不強。四是體制建設比較欠缺。無論是從規劃、設計、建設，還是從投融資、運營、管理的角度，海綿城市建設都需要強有力的領導、協調和監督。常德市海綿城市建設取得了階段性的成果，但因成立的市海綿辦是臨時機構，在實際管理體制、運行機制中，因涉及部門多，協調工作難度較大。同時，財政、住建、規劃、環保、水利、園林等各部門之間的建設標準規定尚未完全統一，難以找到綜合平衡點。
三、加快推進常德市海綿城市試點建設的建議
為深入踐行習近平總書記生態文明理念，形成可復制、可推廣、節能環保、可循環利用的海綿城市模式，常德要進一步優化政府主導、市場運作、社會參與的運作模式，補齊短板，實現協調良性發展。
1、搶抓政策機遇，加大資金整合力度。建立政府與市場合理分工的海綿城市建設投融資體制，政府集中財力建設非經營項目，市場通過特許經營、投資補助、政府購買服務、獎勵等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營可經營性項目。加大對地方水利建設資金、環境保護專項資金、排污權交易資金、房屋維修基金等財政現有資金的有效整合，集中精力做好項目建設；建立PPP投資回報模式，推進海綿城市建設PPP項目盡快落地，加強對財政基金使用管理的指導，提高社會資本參與積極性，充分挖掘社會力量參與海綿城市建設試點；積極向上銜接匯報，專研政策內涵，盡可能多地爭取中央財政補助基數獎勵和其他專項資金。
2、堅持因地制宜，科學推進項目建設。一方面，要巧干實干，系統推進源頭管控。綜合考慮項目類型、考核驗收、投資規模、施工等因素，將建設項目按照相同流域及匯水分區進行整合，統籌規劃、設計、建設、運營、維護，因地制宜采用徑流控制措施，從過去注重過程控制和末端治理轉變為從源頭上控制雨水徑流的力度，形成從源頭到末端的系統性方案，連片推進海綿型院落建設、道路海綿化改造。另一方面，要穩扎穩打，注重完善地下生命線。堅持技術創新，采用雨污分流的處理方式，利用生態濾池及沉淀池，在管網終端對初期雨水和非降雨期的不明來水進行有效處理。創造性運用CCTV檢測管網，建立管網模型和管網數據庫，采用非開挖方式，有效解決管網堵塞、破裂、滲漏等問題。改造合流制排水系統，通過建設污水泵站、污水調蓄池、生態濕地，開展全段污水截流，結合老城區改造、棚戶區改造、海綿型院落改造，促進小區內徹底實現排水管網雨污分流。
3、推進產城互動，實現循環持續發展。堅持把海綿城市建設與產業發展有機結合起來，防止海綿城市建設脫離經濟發展實際，切實搞好協調互動、共生發展。進一步融入旅游元素，借鑒吸取柳葉湖環湖景觀帶、穿紫河水上風光帶、常德詩墻、德國風情街、常德河街等成功經驗，突顯城市景觀、生態廊道、旅游休閑等新功能，繼續打造一批文化旅游亮點，將海綿城市建設成果轉化為實實在在的“美麗經濟”。主攻人才培訓、規劃與設計、智慧平臺的開發與建設、低影響雨水開發雨水系統構件制造、水生動植物繁育與供給、海綿城市新技術新材料的研發制造及運行維護等產業，拉長海綿城市建設產業鏈條，帶動經濟循環發展。以海綿城市建設試點為契機，優化城市環境，提升土地開發價值，引進更多的實力企業進駐，吸引保利、恒大、萬達、友阿、碧桂園、華僑城等企業更大力度的投入，促進旅游、商業、房地產的發展。
4、完善工作機制，凝聚強大建設合力。要理順工作體制，切實發揮常德市海綿城市建設領導小組的作用，加強對市海綿辦的領導，授予足夠權限，使其能充分整合行政力量和部門職能，統籌安排海綿城市建設工作，避免部門工作沖突，做到心往一處想、勁往一處使。加強海綿城市建設技術人才的培養，熟練掌握自主核心知識，減少對外力量的依賴性，為海綿城市建設提供人才保障和支撐。改變“重建設、輕養護”的思想，加快海綿城市設施維護管理機制，明確維護管理主體、責權范圍等，加大后期運營管理與養護的財政投入，確保海綿城市建設常態化、長期化運行。同時，借力《穿紫河的前世今生》在央視新聞頻道直播的影響，多媒體、多渠道廣泛宣傳海綿城市理念，不斷提升海綿城市在全社會的知曉度、認可度、支持度，形成全民共建的良好氛圍。
