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2024年11月21日
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本期顧問：孫 潔
身份：中國國際城市化發展戰略研究委員會委員、PPP領域著名學者、中國財政科學研究院研究員、管理學博士；中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長；亞洲開發銀行PPP專家；中國社會組織促進會專家委員會委員；北京市社會組織建設與發展委員會委員，在多所高校任兼職教授。
成就：其博士論文《城市基礎設施公私合作管理模式研究》首次提出PPP管理模式。2002年以來一直從事PPP研究工作，其撰寫的著作、論文、組織參與的國家課題和科研項目為我國PPP模式的發展貢獻良多，著有近二十多篇PPP國家級研究報告，并曾榮獲錢學森城市學金獎提名獎。
提問一：PPP是什么？特色小鎮建設應用PPP模式可行嗎？
孫潔：PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，PPP是指政府公共部門通過社會資本（民營部門）高效完成和實現政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。財政部2014年76號文將PPP翻譯為政府和社會資本合作，央企和國企都可以作為社會資本參與。它作為公共基礎設施中的一種項目運作模式，在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
PPP模式追溯起來源遠流長，上世紀80年代有個BOT，即建設-運營-移交，它是一種項目融資工具，后來經過不斷演變，項目融資工具的方式也在不斷增多，人們把PPP也作為了一種項目融資工具。平時有人會講，PPP就是BOT的升級版這種說法，這些都是不正確的叫法。現在我們所說的PPP是政府的一種新的管理手段、新的管理工具。現在的PPP模式已經不僅僅只是融資手段，融資只是其中的一個方面，需要資金，由企業來融資，除了融資，還需要建設、運營、管理，通常整個過程都由社會資本來進行，更多地增加了市場化的運營，增加了項目的活力性。但PPP模式出發點是在基于滿足政府處理公共需求基礎上的，不能光考慮獲利而不能滿足公共服務需求。PPP除了是一種管理模式外，它也是政府和社會資本合作的一個總稱，包含有諸多形式，國務院42號文件中明確了四種形式：BOT、TOT、ROT和BOO。
簡單而言，就是政府要做一件事情，但是自己做不了，所以找企業來幫著干。比如基礎設施投資、基本公共服務的提供，這些都是政府要做的，一般商業性質的活動就不屬于政府要做的了，比如建高爾夫球場、建電視機廠等，這些屬于市場化行為。歸根結蒂，政府要修路、要架橋、要處理污水、要進行垃圾處理等，都屬于PPP的范圍。
類似于住房，比如我們買房，一下子交納幾十萬元、幾百萬元，可能一時拿不出來，國家就出臺了政策，叫按揭貸款。先讓人能夠住上房子，后續再慢慢還款，每個月還清一些。實際上PPP模式也需要這個原理，政府想要干什么干不了，要貸款，債務太高了，不讓發債，那怎么辦？企業有錢或者通過企業貸款先把項目實施起來，然后再每年還錢，時間在十年至三十年之間還清都可以。在此過程當中，項目會有一些收益，產生收益之后，政府負擔給企業的錢就少了，如果項目無法產生收益，那也沒關系，政府會給企業錢。就是這樣的一種方式。
目前，特色小(城)鎮是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化、輻射帶動新農村建設的重要抓手。國家對特色小鎮建設的支持力度與日俱增，住建部也于日前將擬公布的全國第二批特色小鎮名單進行了公示，擬將北京市懷柔區雁棲鎮等276個鎮認定為第二批全國特色小鎮。PPP模式應用于特色小鎮的建設過程是切實可行的，PPP模式作為對特色小鎮建設融資和運營管理的一個重要補充，將發揮越來越重要的作用。
提問二：據您看，特色小鎮建設如何應用PPP模式？前景如何？
孫潔：應用PPP模式進行特色小鎮建設，首先要理清思路。特色小鎮的建設是國家重點推進的一個項目，對改善居住生態環境有一系列的要求，如同國務院提出的新型城鎮化建設一樣，特色小鎮在建設過程中需要大量的投資，投資分為兩部分：
一部分作為商業開發解決居住以及特色引入的問題。特色小鎮如陶瓷小鎮、音樂小鎮、基金小鎮、金融小鎮等，我認為，小鎮的特色應該基于地方原有特色的基礎上進行市場化的商業開發，才能更好地突出特色。
另一部分，在這些特色小鎮建設過程當中，除了它自己能夠進行的商業開發，能夠賺錢的部分和解決居住的部分，道路建設、綜合管廊、污水處理、垃圾處理等基礎設施建設包括醫院等公共服務的提供等等，凡屬于政府職能范圍的內容，都可以采用PPP模式。
總體而言，特色小鎮是一個綜合性的建設過程，包括住宅等一系列的商業開發，還包括一些基礎設施建設，PPP模式主要涉及到政府應該承擔的一些職責，如果涉及商業開發就不屬于PPP模式范圍內。所以，要首先理清在特色小鎮建設中，政府的職能有哪些，什么是特色小鎮，特色小鎮里政府應該承擔哪些責任，在這個過程中政府參與行不行，有哪些約束。
目前，關于特色小鎮建設應用PPP模式的討論有很多，但我還沒具體接觸過這方面的案例，一些宣稱利用PPP模式建設特色小鎮的項目真假難辨，一定要根據PPP模式的應用范圍，加以甄別。據我看，特色小鎮建設應用PPP模式的項目還不多，但其潛力有待挖掘，前景也甚為廣闊。
關于如何通過PPP模式參與特色小鎮建設，實際上，現有的PPP法律、政策等已經比較完善，PPP模式已經步入正軌。
十八屆三中全會《決定》提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。在全面深化改革、財政收支矛盾突出、社會資本充裕但難以進入公共領域的背景下，政府力推PPP模式。2014年10月24日，李克強總理召開國務院常務會議，表態積極推廣PPP模式。繼國務院辦公廳轉發財政部、發改委、央行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，即42號文之后，財政部陸續出臺了多項相關政策，其中包括：《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》、財政部印發《PPP項目合同指南（試行）》要求規范PPP合同管理、財政部關于印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知、關于印發《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知、關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知、關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知、關于印發《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知，其他各職能部門也紛紛推出相應政策加以響應。一系列政策的頒布與實施，以及正在進行中的PPP條例的意見征集，首先從政策和立法的角度保證了PPP的規范性。政策的支持與指導，為特色小鎮建設應用PPP模式提供了理論依據。
PPP是政府與社會資本合作的一種方式，社會資本包括央企、國企、私營企業和民營資本。一方面因為國企、央企實力較強，另一個方面因為選擇國企、央企可以規避一些風險，同時，私營企業、民營資本進入PPP項目也擔心政府不守約，面臨 “新官不理舊賬”等風險，所以，目前PPP項目主要以政府與央企、國企合作為主。由于國家的政策支持與推動，如東方園林、做污水處理的碧水源等實力較強的上市公司民營企業也參與到了PPP項目中。
未來，相信會有更多的私營企業和民營資本在政策利好的條件下，乘著特色小鎮建設的政策春風，將逐步參與到應用PPP模式建設特色小鎮的項目中來。
提問三：特色小鎮應用PPP模式的關鍵點與難點是什么？
孫潔：特色小鎮的開發，有私營部門參與才有活力，以PPP模式開發出的特色是否突出，進而產生收益，這個問題十分關鍵。PPP模式運用到特色小鎮上所面臨的風險就是收益問題。
財政部等部門給予PPP項目的資金支持很少，只有幾百萬元獎勵性的基金，多以鼓勵為主。但是，財政部為推廣PPP單獨設立了一支基金，中國政企合作基金，總規模達1800億元，主要為規范的PPP模式提供資本金支持。
在國家財政補貼整體較少的情況下，如何保證企業在PPP項目中的收益？其中包括兩個方面：1、不能收費的PPP項目，則由政府保證社會資本的收益，即政府付費。2、在國家政策允許的條件下，可以進行收費的就由企業進行收費作為盈利。但收費不足，達不到企業盈利基本要求的，政府就要給予補貼。PPP項目的基本盈利原則是：盈利而不暴利——既要保證企業的盈利性，又不能產生暴利。政府在其中主要起到一個調控和管理的作用。
PPP項目的具體過程是這樣的，政府會通過PPP項目政府采購的方式選擇一個合伙人。政府從中選擇一個相對優勢且能夠幫助政府解決更多問題的企業成為合伙人。這個選擇的過程是公開透明的，是以合同的方式公開進行招投標，項目的招投標以及項目的進展狀況都可以在財政部政府和社會資本合作中心即財政部PPP中心的網站上向老百姓公示，盡可能地避免利用PPP項目營私等問題的發生。PPP項目招投標以及實施過程一旦違規，國家查處之后就會有處分，會有一些后續的措施來規避以保障PPP項目的公平公開公正。同時，為了避免政府后續支付的費用過高，擔負不起給企業補貼盈利的費用，前期會有一項PPP項目的財政承受能力論證的政策為其提供保障。PPP項目的財政承受能力論證，就是規定政府用于PPP項目的支付不能超過一般公共預算支出的10%。比如一個縣要建5個PPP項目，在這個建設過程當中，每個項目政府的支出加在一起，每年不能超過政府一般公共預算支出的10%，用這樣一個限制，規避了政府在PPP項目中的債務風險。目前，PPP模式已經非常完善，后續的保障措施也都很健全，財政部已經組織了三批PPP示范項目，現在正在征集第四批，PPP模式的推進正在穩步進行。
特色小鎮建設中基于政府職能的部分，都可以應用PPP模式為其助力。比如特色小鎮的教育建設方面，PPP模式下企業建教學樓，建好后交付學校使用，學校給企業付費，以前是蓋好房子就付費，現在變成十年或者二十年付費。時間的延伸是有好處的，一是學校的支付能力更強了，可以慢慢還，不需要馬上就支付。另外，房子出現問題企業要進行承擔，比如豆腐渣工程，學校就可以不去付費，政府也會進行監督，如果房屋使用時出現問題，企業就要免費維護。這樣就形成了約束，保障了質量。
所以，PPP模式將在特色小鎮的建設應用中發揮更多優勢，PPP模式將為特色小鎮公共服務體系建設保駕護航。
