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2024年11月22日
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李津逵：中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、中國（深圳）綜合開發研究院資深研究員
今天，2017年4月23日，正好是袁庚老人的雕像在深圳蛇口海濱落成的日子，在這個日子里討論“中國的城市多還是少”很有意義。
農村家庭靠前赴后繼“跳農門”改變命運
中國的城市化率從南宋時的22%，到鴉片戰爭前后的5%左右，又經過半個世紀，城市化率提高了0.9個百分點，止跌回升，這是一個前所未有的歷史進程。不管那個時候過程多么緩慢，畢竟止住了不斷下滑的趨勢緩慢回升。原因在于鴉片戰爭一聲炮響把中國拉到世界文明的交流網中了。1960年到1980年，由于閉關鎖國，中國的城市化率20年未變，長期停滯。改革開放高歌猛進，城市化率一路提升，現在超過一半的中國城市居民是改革開放后走進城市的。如今中國的城市化率已經達到57%左右，所以，只要對外開放中華文明就有希望。
那么，城市對于農村人到底意味著什么？湖南省的一個村里有座碑亭，現在是省級文物，碑的背后鐫刻著毛澤東主席在農業合作化時期寫下的最長一段按語，核心是講一定要鞏固貧下中農在合作社中的領導地位。這是一個合作化時代的典型村，一對老夫婦70多歲，住在村里，戶口、承包田、宅基地都在村里。老兩口的兒子和兒媳20年前來到鎮上，與當時大量洗腳上田的農民一樣，吃商品糧，不再種田。鎮子很小，之后新街建成，老街居住著老居民，新街居住著30多年來洗腳上田的農民。新街上的人能干、能闖、吃苦耐勞。兒子在新街開了一家建材店，媳婦開了一家肉鋪。小鎮上的肉鋪一般早晨經營，10點、11點就賣光了，檔位和房間兼營一個麻將館。由于經濟規模不夠，鎮上的經營往往采取工商兼做、各業兼營的方式。兒子兒媳把戶口留在了村里。到人大選舉時，他們擁有城鎮居民的選舉權。如果把戶口遷到鎮上，他們就會失去土地承包權和宅基地，鎮上又沒有像北京、上海這樣大城市的公共服務。所以可見，我國基層村鎮的戶籍和選舉權并不完全重合。現在，他們分別在省城長沙馬王堆市場買了一個鋪面，在縣城買了套房，為孩子的未來做好了準備。大女兒在上海上大學，小兒子在縣城讀高中。這就是一家祖孫三代從鄉村奔向城市的故事。
祖孫三代以兒女為主力、老夫婦殿后，扛起孩子向著縣城、向著省城、向著一線城市長途跋涉。中國農村家庭為改變命運前赴后繼奔向城市，靠的不是集體化，不是貧下中農在合作組織里面的主導地位，而是“跳農門”。 改革開放最偉大之處就是還中國農民以人身自由，這是城市化的內生動力。
城市的行政級別決定公共服務水平
對于城鎮的劃分，英國是根據教堂的級別而非人口來定，美國有2000個居民的地方就可以申請成為一個城市，而我們國家20萬人的地方卻是一個鎮。在中國，城鎮無關宗教和人口，而是行政體系下的一個節點，姑且稱為“非農聚集區”，它以級別劃分為鄉鎮、縣、地級市、省會城市、直轄市，以及統稱為經濟功能區的特區、經開區、高新區、保稅區、出口加工區、綜合配套改革實驗區。“非農聚集區”自上而下，逐級領導，對農民而言第一個落腳城市就是鄉鎮，但它規模小、效率低。
中國的城市主要不是“因商而興”或“因工而興”，而是“因官而興”。因此，全國排名首都第一，各省排名省會城市第一，依次類推。這使得“因商而興”和“因工而興”的城市極少，新中國后逐漸增加“因工而興”的城市，也要被賦予行政級別后才可稱為城市。
中國的行政服務掛鉤行政級別，級別越高服務越好。北京擁有全國1/3的名醫，海淀區擁有全國1/3的兩院院士和至少10%的“211大學”、“985大學”，這種公共服務的高配置是建立在北京的行政級別之上的。基于對優質公共服務的需求，年輕人聚集到長沙、北京、上海等地，而鄉村只剩老人留守。部分工業區以招商引資、增加工業產值為目標，對提高人民群眾生活水平、提高公共服務質量的動力不足。
因此，大城市人口爆棚、鄉村空心化、工業區產城分割等問題，與公共服務配置不合理密切相關。
何謂好城市？
蛇口，是我心中最好的中國城市。它由袁庚開創的工業區一手建設起來，4平方公里的面積產生了像王石、任正非、馬明哲等等一批非常優秀的企業家，產生了招商銀行、平安銀行等出色的世界500強企業，出現了改革開放以來引領時代潮流的理念——“時間就是金錢，效率就是生命”、“空談誤國，實干興邦”等等。在我看來，蛇口就是一個當代中國海洋文明的城邦。蛇口與古希臘散落在海邊的城邦相仿，由公民監督制約政府的行政官員，高度自治之下發展工商業，實現全球化。
首先，好城市由市場造就，“因商而興”符合市場規律；要有充分的自主權，像古希臘的城邦時期的雅典，文藝復興時期的意大利城邦，西北歐時代的安特衛普和阿姆斯特丹，每一個城市就是一個共和國。
其次，好城市的產業并非一鎮一品，而是產業多樣、創新創業蔚然成風；城市空間緊湊、步行尺度適宜。好城市的標志之一就是路網密度。歐洲中世紀的很多老城市，路網密度超過每平方公里20公里；中國現在很多城市的路網密度僅為4公里， 500米一個路口。去年，中共中央國務院關于城市規劃建設管理的意見提出，城市中心區要補足路網密度達到每平方公里至少8公里。
第三，城市空間要功能混合。在緊湊空間、步行空間內功能混合，使城市運行充滿生機。像蛇口出現了中國第一個由社區居民眾籌方式組成的基金會，袁庚同志的雕像落成就是基金會首倡。社會組織、社團組織、社工組織、志愿者組織層出不窮，使城市充滿活力。蛇口已成為“最適宜人類居住生活的地方”。
中國城市多了還是少了?
中國城市的創新氛圍太少了。很多地方的項目割肉賣血招商引資：為20萬輛汽車產量劃地幾平方公里，不惜填埋萬畝荷塘為代價……缺乏創新思維。
中國城市的緊湊空間太少了。在上世紀90年代我國已經成為世界工地，北京、上海的建設量均超過全歐洲，建出的城市卻無法與歐洲城市相媲美。大量鋼筋混凝土的堆砌，造就了全世界欄桿和圍墻最長的城市，把人與人隔離開來，人與人的交流空間越來越小。
中國城市多樣化的產業太少了。龍頭企業、支柱產業備受重視，小微企業不被關注。
中國城市的陳舊觀念太多了，平庸且效率低下的空間形態太多了，產業單一、創新乏力的地方太多了。中國城市化率已高達57%，遭遇的問題值得我們深思。
從歷史角度來說，中國“因商而興”的城市太少了。以漢口為例，漢口商業十分發達，但其行政體制供給極其貧乏，使得民間組織、商會組織非常完善。所以，漢口、朱仙鎮、景德鎮等名鎮成了權力的沙漠，卻是商業的熱土，但這類城市太少了。
中國沿海城市太少了。明清時代，片板不許下海，沿海幾乎沒有好城市。據測算，山東沿海的城市密度(即單位公里海岸線的城市個數）僅為地中海北岸的1/20，我國海岸線本來不多，然而濱海城市很少。沿海地區土地資源不足，對農業發展不利，但十分有利于發展工商業。但我國沿海城市化的基礎薄弱，沿海的高速公路21世紀才建成，沿海高鐵也剛剛打通。
個性鮮明的城市太少了。近代以來，像盧作孚規劃建設的北碚個性鮮明。基于北碚的相對自主性，它有自己的城市規劃條例、城市建設的導則等等，在行政上、武裝上都相對自治，所以北碚當時是中國西南文明復興的一個重鎮。
相對地，中國有實無名的城市太多了。比如順德，所有的鎮都是經濟強鎮，人口均在20—30萬人，出了美的、碧桂園這類集團，幾千億元的產值、幾百億元的GDP、上百億元的財政稅收，超過我們內陸的很多地級市，但它只是鄉鎮級別。
人為打造的城市太多了，例如佛山市，本是佛山地區行署，名義上代管小佛山市以及南海、順德、高明、三水等地。2003年，人為打造大佛山市，將原來的順德市、南海市全部變成佛山的市轄區，把原來的小佛山市叫禪城區，這種打造人為增加了行政層級，特別是交通規劃將原本可與廣州直接對接的順德南海，人為在佛山匯聚，造成珠江三角洲的人為割裂。
行政設市的利弊
上世紀80年代，國務院設立了一批較大的市，這在工業化地區非常必要，也有利于城市經濟與建設的發展。但在欠發達地區，地改市成本消耗大，部分地區政府對下“抽血”、對上截留，區域經濟發展受到損壞。
計劃單列市的體制給沿海如寧波、大連、青島、廈門等城市相對自主權，實踐效果很好。
鄉改鎮、撤鄉并鎮的過程與取消農業稅息息相關，農民的負擔減輕了，但村委的負擔加重了，文山文海，80%的精力要對付來自鄉鎮的檢查評比、做臺賬。
市改區是權力上收——規劃權、國土權等權力上收，致使全市范圍內的土地指標過度集中，縣市級區域建設用地供給不足。
鎮級市曾以容桂、獅山、虎門作試點，但效果不明顯。
部分區域性中心城市為爭“國家級中心城市”，縣市改區，僅把人口增加放在首位，對城市發展毫無意義。
行政設市的檢討太少，國家標準落后不變。改革需要多做檢討，需要自下而上、簡政放權、創新驅動、深化改革，需要去行政化、修改國標、因地制宜，名實相符。給北上廣創造點資金、人才的反磁力，讓中國城市化更加公平，實現共享。
