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2024年11月22日
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牛鳳瑞：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會委員、中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任、中國城市經濟學會副會長
中國的城市是多了還是少了，我認為這本身不是問題。因為中國的城市化率還不到60%，戶籍城市化率才40%多，同時城市化是中國現(xiàn)代化的必由之路，現(xiàn)在討論中國的城市是多是少，并作為一個問題提出來，反映出它確實是個問題。問題在哪兒呢？我認為在城市化的本質上，我們的認識層次不夠高，也沒有獲得共識，才造成今天這種局面。對此，我主要談兩點看法。
城市發(fā)展要因地制宜
我認為，中國的城市多了還是少了，可以做出判斷，又難做出判斷。因為國家統(tǒng)計局的數據654座城市，是指建制市，是行政區(qū)劃的概念，而不是城市的概念。所以，我一直認為中國有城市，但沒有城市統(tǒng)計。難道今天縣改市，明天中國城市數量就增加了？恐怕不然。不撤縣改市，有些城市也是客觀存在的，那些有著幾十萬人口、幾百億元甚至幾千億元GDP產出、上百億元財政收入的就是一個城市。所謂“有腳無鞋”、“腳大鞋小”或者“人大衣小”就是這個意思。虎門鎮(zhèn)現(xiàn)在雖然已經聚集了幾十萬人口，仍然叫虎門鎮(zhèn)。龍港鎮(zhèn)也是這樣。這反映了中國整個經濟社會發(fā)展的指導思想仍是計劃經濟的慣性在起作用。撤縣建市的政策曾有過20年的凍結，期間還有十幾個城市被撤市建區(qū)，或者撤縣建區(qū)。從整體看，中國的建制市20多年間減少了14個（最多的時候是668個，現(xiàn)在是654個），但城市化率提高了20多個百分點，這就是中國的現(xiàn)實。我國現(xiàn)在有2萬多個建制鎮(zhèn)，但不是小城鎮(zhèn)，只是城鎮(zhèn)區(qū)劃的概念，有的是把原來的鄉(xiāng)改成鎮(zhèn)了。
另外，中國不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自覺。就是說，中國任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困難和問題，馬上有人提出，城市化已經過剩了、過快了，應該剎車、放慢速度。一些城市化的口號，從字面上看是對的，但要跟城市化發(fā)展階段所面臨的問題掛起鉤來。比如，如果說城市化率不是越高越好，難道越低越好？城市化速度不是越快越好，難道越慢越好？城市規(guī)模不是越大越好，難道越小越好？所以，這些觀點根本站不住腳。城市化不是消滅農村，但城市化過程勢必造成農村人口大量減少，這是主流。抓住支流不放，卻否定主流是錯誤的。
目前，很多小城市仍處于成長變化階段，將來要向中等城市發(fā)展。大城市多了嗎？也不多。中國號稱有100多個百萬人口大城市，我不知道怎么算出來的，可能把郊區(qū)人口也算在內了。比如石家莊市，前年把兩個縣級市、一個欒城縣劃到市區(qū)，人口馬上增加近200萬，這種計算方式根本沒有實際意義。另外，把500萬人口作為大城市的上限，跟北京、上海進行比較，上限之內有1500萬的人口空間，怎么計算？為什么上限不是800萬、1000萬、1500萬人口？所以，學者們討論中國城市化的問題時不要對政策過度解讀，認為中國的城市化冒進了或者超前了。實際上，那些超前或冒進的依據都可以作為中國城市化滯后的依據，比如城市擁擠和城市污染，再比如，對人口城市化和土地城市化的討論。土地是城市化的基本載體，土地的城市化必然伴隨人口的城市化，但這兩者步調目前并不一致，有其階段的必然性和合理性，因為土地的城市化是按照占地面積劃分，而人口的城市化是按照自然人來劃分。一個人劃分100平方的占地面積還是先劃分這些土地后等人進來，這都是現(xiàn)實。
所以，我不認為劃定一個城市規(guī)模的人口上限就能解決中國的問題，有些城市永遠達不到那個天花板，比如拉薩，如果人口發(fā)展到500萬人，或許要把相當于兩個西藏自治區(qū)的人口全部集中到拉薩，可能嗎？因此，在城市發(fā)展上，各地應該因地制宜。
小城鎮(zhèn)不能主導城市化
關于小城鎮(zhèn)問題，特別是住建部提出到2020年要建設1000個特色小鎮(zhèn)，我認為小城鎮(zhèn)建設是城市化整體中的一個組成部分。
幾十年來，中國城市化的主導思想是抑制大城市、推動中小城市發(fā)展，并在政策層面有多種表述。嚴格說，大中小城市協(xié)調發(fā)展是目標，很美好的一種狀態(tài)，但把它作為一個戰(zhàn)略來實施，恐怕沒有辦法做好。既然大中小城市協(xié)調發(fā)展，為什么30多年來抑制大城市發(fā)展，大城市發(fā)展不誤，照樣膨脹？小城市發(fā)展不盡如人意？從理論上講，大中小城市各有各的功能，各有各的長處和短處，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，小城鎮(zhèn)有小城鎮(zhèn)病，農村有農村病，并且它們在城市化進程中的不同發(fā)展階段會表現(xiàn)出階段性的特征。
城市化中期以前，大城市的率先發(fā)展是一個必然的現(xiàn)象。因為大城市本身存在資源配置的效率問題，大城市病在很大程度上反映的是大城市取得效益所必須支付的成本，這部分成本被過度夸大，或者一見大城市病就驚慌失措，做出一些過度的反應，都不利于大城市的發(fā)展。沒有人計算過幾十年來大城市發(fā)展支付的成本，限制又往往采取行政手段，這在法理上說不通。北京想限制人口，我非常同情，但是限制沒有法理依據，這就是矛盾。
自上世紀80年代初，費孝通先生提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略后，我也做過這方面的研究。當城市大門緊閉，釋放出的農村剩余勞動力怎么辦？就地建設小城鎮(zhèn)，就地招工，就地取材，實際上，這些都是無奈之舉。我一直不贊成“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的觀點。就地城市化非常理想，但可能實現(xiàn)嗎？小城鎮(zhèn)遍地開花的結果就是分散城市化，這跟中國的人口、國情是不匹配的。在當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的背景下，小城鎮(zhèn)在短期內是有爆發(fā)，但當城市大門敞開的時候，就在上世紀90年代末以后，這種形勢改變了，小城鎮(zhèn)的發(fā)展動力受到極大損耗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農村人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中、土地向公司集中。小城鎮(zhèn)的黃金時代很短暫，因為它畢竟是城市規(guī)模體系的基礎層次，將來會迎來它的黃金期。這個黃金期是什么時候呢？城市化的中后期階段。當城市化發(fā)展到一定規(guī)模后，會表現(xiàn)出效益外溢。所以，選擇靠近特大城市的小城鎮(zhèn)，按照特色功能去建設，成功概率會很高，因為有城市的強勢資本和市場需求支撐。
把都市密集區(qū)的中小城市建設作為重要方向，這無疑是目前我國發(fā)展階段的一種形式。還有一種形式，中國有1600個左右的縣設有城鎮(zhèn)，可以把現(xiàn)有夠條件的城關鎮(zhèn)和它所轄的縣域進行縣改市。像山東鄒平縣，撤縣建市順理成章，20年了，還沒改過來。盡管縣改市有一定的成本，但改后“腳”和“鞋”就相適應了，這是一種類型。第二種是由特殊資源稟賦造就的特色功能小鎮(zhèn)，它們往往擁有交通樞紐、旅游勝地、邊貿、特產資源等優(yōu)勢。還有一類就是傳統(tǒng)意義上的農村區(qū)域政治、文化、經濟的中心點，也叫做鎮(zhèn)，這樣的鎮(zhèn)大概有2000多個。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)無人口集聚，但跟鎮(zhèn)沒有多大區(qū)別，這樣的行政區(qū)劃，全國大概有4萬個，這些地方絕大多數只有村集貿市場的功能，只有少部分才具備成為小城鎮(zhèn)的可能。假如這4萬個鄉(xiāng)政府和鎮(zhèn)政府所在地都建成小城鎮(zhèn)，會是什么概念？2000多個縣市，每個縣市的范圍內會有20個左右的小城鎮(zhèn)，那是不可想象的。
以縣域城鎮(zhèn)的成長壯大來推進區(qū)域城市化，小城鎮(zhèn)將發(fā)揮重要作用。但無論是我國巨大的人口基數，還是未來的產業(yè)發(fā)展，小城鎮(zhèn)都承擔不起中國城市化的主體重任，也無法起到城市化的引領作用。都說小城鎮(zhèn)環(huán)境好，但商服、工服提不上去，有的小城鎮(zhèn)建了多年，連醫(yī)院、幼兒園都沒有。因為人口只有聚集，才能有服務業(yè)的規(guī)劃需求和發(fā)展，否則就會造成資源的錯配和浪費。比如，在農村建一所三級甲等醫(yī)院，當地患者能讓醫(yī)院滿負荷運營嗎？因此，中國的城市化應該用新的科學方法思考問題。經濟學講的是投入產出比，不是道德正確、口號鼓舞人心就應該照辦，就永遠立于不敗之地。很多口號，比如實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，我覺得前面應該加一個“逐步”，中間加一個“相對”和“基本”，因為我們不可能一步實現(xiàn)，也永遠平等不了。
對于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，我們不能太著急，因為中國畢竟還是一個發(fā)展中國家，還面臨著幾億人口進城的趨勢。也因此，對于中國的城市多了還是少了，我認為中國名義上的城市太少了，就是中央欽點的或者行政區(qū)劃的建制市太少了。
