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2024年11月23日
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中共中央城鎮化工作會議（2013年12月）提出，要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，推進農業轉移人口市民化。
《國家新型城鎮化規劃：2014-2020》則具體規劃2020年戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
這意味著從2014~2020年7年中，平均每年要解決1428萬農民工及其家屬的城鎮戶口，而我國從2010年到2014年，城鎮戶籍人口年均只增加了925萬人，若除去原城鎮戶籍人口本身的自然增長，農民工及其家屬年均市民化的數量還遠遠低于925萬。若以2015年城鎮常住人口56.1%，城鎮戶籍人口37.5%計算，從“十三五”規劃開局之年的2016年開始，要實現2020年城鎮戶籍人口45%的目標，每年至少也要解決2000萬農民工及其家屬的城鎮戶口。
回顧：農民工市民化程度過低及其后果
自改革開放以來，我國城鎮化進程中戶籍人口城鎮化率一直低于常住人口城鎮化率，并呈現不斷擴大的趨勢：2012年我國常住人口城鎮化率52.6%，戶籍人口城鎮化率35.3%，二者相差17.3個百分點；2015年常住人口城鎮化率56.1%，戶籍人口城鎮化率37.5%，相差18.6個百分點，其中2.6億被統計為非戶籍城鎮常住人口的農民工及其家屬，在就業、教育、醫療、住房、養老等諸多方面，并非享有和城鎮戶籍人口同等的權利和公共服務，實際上處在半城鎮化半市民化狀態，由此造成——
2.7億農民工：其中70%為80后90后新生代農民工，他們雖然參與了工業化和城市建設，但卻不能真正融入城市生活并在城市最終找到歸宿，作為城市二等公民與城市戶籍人口形成新的城市二元人口結構；
3500萬流動兒童：他們隨父母進城，四處漂泊，居無定所，不能與城市戶籍人口的子女享受同等的教育；
5000萬留守婦女和5000萬留守老人：這些常年沒有男人在家的女人和沒有兒女在身邊照顧的老人自然會面臨諸多有悖于中華傳統倫理道德與民俗村規的問題；
6000萬留守兒童：其中父母雙方至少有一方不在身邊，以至于對他們權益的侵犯和非正常死亡（包括自殺）時有發生；
民工荒：由于絕大多數農民進城不能落戶，遷徙的人口不能定居，他們或者一遇到企業裁員或者剛剛過了50歲的年齡，就不得不回鄉重新務農或養老，以至于我國還在農村存在大量剩余勞動力的情況下，在諸多城市已經產生了民工荒和招工難。據統計，我國每年農民工外出的增長速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。國家統計局數字顯示，2012年，中國15歲以上不滿60周歲的勞動年齡人口比重首次下降，比重繼續下降的同時，勞動年齡人口的絕對數減少了345萬人。2013年，勞動年齡人口統計范圍由15歲提升到16歲，數量依然凈減244萬人。2014年，統計范圍還是以16歲到60歲為分界線，凈減371萬；
春運潮：2004年“春運”人數為18.9億人次，隨后歷年遞增。2014年“春運”人數達歷史高峰36.2億人次，2015年“春運”全國共發送旅客28.09億人次 ，2016年春運全國旅客發送量達到29.1億人次。
建議：農民工市民化若干措施和政策
為切實加快戶籍人口城鎮化進程，確保“十三五”規劃目標如期實現，特提出以下政策建議：
1. 確認居民遷徙自由，推動戶籍制度實質性改革。恢復1954年憲法所賦予中華人民共和國公民居住和遷徙的自由，實行城鄉統一的居住登記證制度，允許城鄉之間人口雙向流動，促進城鄉居民就業、居住、旅游、休閑和文化的融合。
2. 延長中小企業生命周期，為農民工提供充分的就業崗位。城市化是農業轉移人口的市民化，為此必須首先讓農民完成就業轉變，即從務農轉變為非農就業。我國中小企業數量占97%，80%的城鎮就業崗位是由中小企業創造的。而相對于歐美企業平均生存年限12.5年，日本企業平均壽命30年，我國中小企業平均壽命只有2.9年。所以，我國政府在鼓勵大眾創業、萬眾創新的同時，一方面要把支持和發展中小企業作為一項基本國策，另一方面著眼于延長中小企業的生命周期，加強對中小企業的診治、救助，從而使數量眾多生命周期較長的中小企業吸收更多的農民工就業。
3. 改善和調整戶口遷移政策，實現大中小城市合理布局。現行的戶口遷移政策：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。這種人為限制遷徙人口在大中小城市流動的政策，不利于大中小城市合理布局的形成和社會資源的有效配置。
加快提高戶籍人口城鎮化率要以大城市群為主要載體，以大城市為核心。國際國內經驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是300萬人以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的八個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應人口流動的客觀規律，應大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發展的限制。
4. 建立有助于推進戶籍人口城市化的政績考核制度。除了財政轉移支付、城鎮建設用新增指標以及中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤，還應把一個城市的城市化水平、農村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農民參加社會保險的比例、農民工進城落戶的比重、農民工居者有其所的比重、農民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農民工與本市居民享受同等社會保障與醫療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。
5. 深化土地制度改革。當前的土地制度已經嚴重制約了戶籍人口城鎮化進程，加快提高戶籍人口城鎮化率必須大力推進土地制度改革。
其一，盡快啟動憲法修改程序，建議“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有。”只有這樣，農村集體建設用地進入城市從而構建城鄉統一的建設用地市場才有憲法依據。
其二，農村集體經營性建設用地入市不能僅限于過去的鄉鎮企業用地。在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，應允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整。
其三，應允許農村集體宅基地使用權轉讓、出租、抵押和擔保。要允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓。要建立進城落戶農民宅基地有償退出機制，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉建設用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。
其四，探索在農村集體之間直接實現城鄉建設用地增減掛鉤。允許偏遠地區的農民（集體）在將其節省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民（集體），后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。
6. 建立真實城鎮化水平測度指標。顯然，如果按常住人口統計，我國的城鎮化率明顯是高估了，因為2.6億農民工雖然被統計為城鎮人口了，但由于沒有城鎮戶籍，并沒有完全享受城鎮居民的福利待遇（即所謂半城市化或不完全城市化）；而若按戶籍人口統計，我國的城鎮化率又被低估了，因為這些農民工畢竟在城鎮實現了非農就業，并且在一定程度上享受了城鎮公共服務。有鑒于此，建議國務院責成國家發改委和國家統計局以及住建部在對我國的城鎮化率指標做如下改進：
其一，設計一個市民化度系數，由包括平等就業、義務教育、公共醫療、保障性住房、低保和養老等因素決定并賦予各自不同的權重；
其二，以一個有戶籍的城鎮人口的市民化系數為1，測算出農民工的市民化系數，以此乘以農民工的數量，將其折算為市民化人口，然后與城鎮戶籍人口相加，由此計算出與國際水平具有可比性的我國真實的城鎮化率。
經過上述折算，估計我國2015年真實的城鎮化率最高也就是45%。在“十三五”規劃期間，我們應該進一步加快城鎮化步伐，首先爭取在2020年的名義城鎮化率達到60%的同時，大力推進農民工的市民化，一方面確保1億農民工及其家屬進城落戶，使戶籍人口的城鎮化率達到45%，另一方面提高非戶籍城鎮人口平等享受城市公共服務的程度，提升小城鎮的城市發展水平，使我國的真實城鎮化率達到55%。然后再經過30年的努力，到2050年，使真實城鎮化率至少達到75%，才能為實現工業化和農業現代化創造條件。
