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2024年11月24日
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本期顧問—翟寶輝
現任：住房和城鄉建設部政策研究中心城市建設與管理處處長、博士、研究員
社會職務：中國社會科學院研究生院教授、北京林業大學教授、中國人民大學公共管理碩士生（MPA）導師、中國國際城市化發展戰略研究委員會旅游專委會專家顧問、國際城市與區域規劃師協會會員、國際生態學會會員、中國城市規劃學會會員、中國地理學會會員等。
課題研究：主持過“城鄉規劃管理體制現狀與問題研究”、“城鎮化與公共政策研究”、“國家重點風景名勝區現代化管理研究”、“中國城市管理體制及其運行機制研究”、“城鄉綜合防災戰略研究”等重點課題。
提問1：作為城市規劃管理領域的專家，您如何看待規劃建設和城市管理之間的關系？在您看來，城市管理的目標是什么？
翟寶輝：規劃建設提供硬環境，管理增強軟實力，兩者的共同指向是完善城市功能，目的是維護城市的正常運行，為經濟、社會、文化發展服務。
我們可以這樣認為，城市是一定數量的人口在一個設施平臺上進行政治、經濟、社會和文化體育等活動所構成的聚合體。城市不同于鄉村的重要標志是有一個完善的設施平臺和城市空間的有序利用。
對于城市來說，其功能可以分為基礎功能和衍生功能，兩者的總和構成城市整體?；A功能是指由一套完備的基礎支撐系統組成并正常運行來保證的城市功能。這一套基礎支撐系統起初僅包括水電路，稱為“三通一平”。而現代城市的基礎支撐系統至少包括道路交通、給水排水、電力電信、供氣供熱、垃圾收運、污水和垃圾處理、園林綠化等。城市衍生功能是指自然人和法人在完備的、正常運轉的基礎支撐系統之上進行活動的功能，這些活動包括政治、經濟、社會、文化體育等，如APEC、G20峰會、奧運會、世博會等。
城市規劃建設管理就是為城市搭建這樣的設施平臺，維護這些設施的正常運轉，對城市空間進行管理，體現效率和秩序，為其上的政治、經濟、社會和文化體育活動提供服務保障。
由于城市是四維的，包括立體和時間軸，城市管理表現為對地表、地上和地下空間及歷史標志節點的管理，所以，城市管理至少要實現：一是讓城市中不同階層的人群平等、合理地充分享用城市設施、空間和時間資源；二是要保護弱勢群體，結合城市自身特點，合理解決基本謀生方式和空間問題；三要追求屬于本城市的建筑文化環境特征，使城市空間豐富多彩，增強歸屬感、自豪感。
總體來看，城市管理的目標要實現：1、基礎功能正常發揮；2、公共空間有序使用；3、衍生功能各顯異彩；4、歷史文化傳承并光大；5、生產、生活、健康、愉悅，真正體現：城市，讓生活更美好！
提問2：隨著城鎮化的發展，城市越來越大，人口越來越多。僅靠群眾投訴、媒體曝光、運動突擊式的“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的管理方式，難以實現城市管理長久的有效和規范，如何進一步創新城市管理方式是擺在各級城管部門面前的一道難題，您認為該怎么解決？
翟寶輝：羅馬不是一天建成的，中國的城市也是一樣的道理。當前，我國正處在快速城鎮化進程中，速度快了，是借助了很多天時地利，但需要注意的是：城市建設不能急、城市運行不能停、城市管理無止境、城市發展要包容。這是創新城市管理方式必須遵循的原則。
第一條原則無需解釋，我們很多問題都出現在要求“快”上，有的省份提出彎道超車的要求是在玩兒命，必須承認現代化城市不是一天建成的。
第二條原則不認識到位就會出現很多系統性問題。比如，大城市都在修地鐵，為了盡快完成任務，整條路甚至多條路斷路施工，把交通量逼到周邊道路，這就使得本來就不暢的周邊道路全堵了，而且一堵多年，甚過首都（堵）。其實，這就是沒有“城市運行不能停”的意識導致的，現實中就反映到工期上。我們總不能為了修個學校讓學生半年或一年不上課吧，這是同樣的道理。
第三條原則是說城市管理無論多么精細化、個性化都不為過。人們的要求逐步提升、日新月異，但必須和城市發展階段相匹配，要求過高就會出現問題。環衛行業不時爆出環衛工人為了檢個煙頭而葬身車下的事件，其實馬路上偶爾有個煙頭并不影響基礎功能和衍生功能的發揮，過度強調絕對干凈實無必要。
第四條原則強調城市是一個開放系統，城市是所有人的城市，必須有包容的心態，既要接受歷史的，也要承認現在的，還要期許未來的；既要為企業家服務，也要為農民工服務；既要為政治集團服務，也要為非政府組織服務；既要富人服務，也要為窮人服務，給每個人留有生存空間。
所以，城市管理確實不是簡單的城管執法。創新城市管理，首先要厘清城市管理的不同層次和內涵。最高層次的城市管理是市長的直接職責，城市事務無所不包。下一個層次的城市管理包含城市綜合管理和專門管理。城市綜合管理指的是城市基礎功能維護管理和城市公共空間管理，其內容眾多，涉及市政公用、園林綠化、市容環衛和城市交通、供電、通信等市政府工作部門和單位；專門管理指的是相對獨立、依托城市運行進行的專門活動管理，如經濟貿易、社會發展、文化交流、體育競技、政治活動等。
城市綜合管理因其涉及部門眾多，需要在第一層次進行統籌協調，建立城市綜合管理委員會機制。 可以仿效美國國土安全部在2005年新奧爾良颶風大災后建立的政府部門間公務協助機制，在城市政府層面制定《城市綜合管理公務協助規定》，將涉及城市綜合管理的行政部門和其他相關單位納入到城市綜合管理工作體系，明確工作職責，明確工作規范，明確賞罰標準。
城市管理的開放性又適合引入社會支撐體系，體現人民城市人民管的理念，可以建立城市管理志愿者協會，號召全市熱愛關心支持城管工作的普通市民作為城市管理志愿者，為自己的城市貢獻一份力量。此外，市民教育工作做得好，不僅可以大大提高城市市民的文明程度，還可以大大減少違法案件發生，大大節約城市綜合管理成本和行政執法成本。
城市綜合管理是完全公益性行政行為，必須由城市政府財政完全投入、持續投入、遞增投入，不僅要保證管理和執法人員主體是公務員，還要保證事業單位全額撥款。要保證城市綜合管理服務作業企業獲取社會平均利潤，激勵各城市綜合管理的服務企業提供高水平、高效率的基礎功能服務。
提問3：在您看來，“十三五”規劃將對我國城市管理轉型升級產生怎樣的影響？
翟寶輝：依照 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，總結我國進一步發展面臨的環境問題的角度，評價我國城市管理工作，同樣存在管理方式粗放、創新能力不強的問題，基礎功能不完善、服務覆蓋不全、服務質量不高的問題，市民素質和社會文明程度有待提高的問題，法治建設滯后于管理實踐的問題，領導干部認識城市發展規律和城市管理的能力水平有待提高的問題。
“十三五”規劃建議提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，是指導我國城市管理轉型提升的綱領。城市工作者，包括城市領導者和城市具體管理者，都應該深刻領會五大理念的內涵，把它們運用到城市管理的各個環節。譬如創新理念運用到城市管理中就涉及到城市發展理念、城市管理理念、城市管理方式、城市管理手段的創新；協調理念是城市管理的靈魂，如何在城市綜合管理中運用好協調理念，把橫向部門間關系協調好，把縱向各層級的力量調配好，實現基礎功能正常發揮、公共空間有序使用，共同為衍生功能充分發揮提供有力保障；綠色理念是城市潔凈生產和美好生活的重要遵循，也是城市管理必須思考并納入其中的未來路徑；城市本身就是開放系統，開放理念是城市發展的起點、著眼點和發力點，城市管理必須從這里出發，敞開胸懷，為所有人服務，服務所有人，形成政府、企業和其他組織、社會多元共治的良好局面。
