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2024年11月24日
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2015年12月20—21日，中央城市工作會議在北京召開。這是繼1978年第三次全國城市工作會議之后，中央再次啟動的國家層面的城市工作會議，也是首次以“中央”名義召開的城市工作會議。
本次會議從全局高度系統提出我國未來的城市工作思想，并對今后的城市工作作出了全方位的頂層設計，引發各方關注：中央城市工作會議與中央經濟工作會議兩會“套開”，釋放出怎樣的政策信號？會議召開時間點的選擇有何深意？此次會議在歷史縱軸中處于怎樣的位置？會議又將如何影響中國未來的城市化進程？
中國國際城市化發展戰略研究委員會（簡稱城市化委員會）常務副主任李秉仁認為，這次中央城市工作會議將對我們認識城市發展規律，依法加強城市管理，提升城市可持續發展能力產生重要影響！
歷次“全國城市工作會議”
“全國城市工作會議”共開過3次。這3次會議是在何背景下召開的？談及了哪些內容？又為城市發展帶來了怎樣的影響？
第一、二次全國城市工作會議
始于1953年的大規模工業化建設使大批農民流入城市，1957—1960年間，城鎮人口從9950萬增長至13070萬，城市化率由15.39%增長至19.75% ，出現了“過度城市化”現象。為減輕城市供給負擔，國家于1960—1963年實施了壓縮城鎮人口的調整方針。1962年9月的第一次全國城市工作會議和1963年10月的第二次全國城市工作會議便在此背景下召開。
1962年10月，第一次全國城市工作會議結束后，中共中央、國務院下發《關于當前城市工作若干問題的指示》，指出自1962年1月起，中央按照“城鄉人口必須保持合理比例的原則，減少了過多的職工和城鎮人口”，“去年到現在，從城市回到農村的勞動力共達1260多萬人”；針對“當前有關城市工作的若干問題”，應實施“調整市鎮建制，縮小城市郊區，完成減少城鎮人口計劃”等措施，“今后凡是人口在10萬以下的城鎮，即使是重要的林區和礦區，沒有必要設立市的建制的，都應當撤銷”。
1963年10月22日下發的《第二次城市工作會議紀要》再次提出，要“繼續嚴格控制城市人口。在今后相當長的時間內，城市一般不要從農村招工。來自農村的職工及其家屬，凡是能夠回鄉的，應當繼續動員他們回鄉。居住在農村的職工家屬，應當說服他們不要遷入城市，同時，在戶口管理上，嚴格加以限制。”
通過控制城市人口、調整市鎮建制等舉措，1961—1963年，全國城鎮人口減少了2600萬，城市數量從208座降至174座 ，城市化率也由19.29%回落至16.84%。此后15年，我國城市化率始終在17%—19%之間徘徊，直至1981年才突破20%關口——兩次城市工作會議倡導的“反城市化” 戰略使中國城市化發展進入停滯階段。
第三次全國城市工作會議
1978年是中國具有劃時代意義的轉折年：第五屆全國人大第一次會議重申“在20世紀內實現四個現代化”的奮斗目標；鄧小平提出打破“大鍋飯”的“按勞分配”原則；安徽鳳陽小崗村“大包干”拉開農村改革序幕；十一屆三中全會“把全黨工作的重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”……中國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期。
與此同時，全國政治工作會議、全國教育工作會議、全國科學大會等涉及社會發展各領域的會議廣泛召開，各行業人士針對所屬行業、所關注領域未來的發展方向掀起了一場大討論。1978年3月召開的第三次全國城市工作會議便是其中的重要組成部分。會議討論的主題是“城市建設資金從哪里來”，即“為什么要花錢建設城市”，中國城市規劃學會副理事長兼秘書長石楠回憶稱。
《關于加強城市建設工作的通知》是第三次全國城市工作會議后發布的首份全面、系統定調城市發展的指導意見。《通知》首次明確了應“提高對城市和城市建設重要性的認識”，指出“城市是我國經濟、政治、科學、技術、文化、教育的中心，在社會主義現代化建設中起著主導作用。城市建設是形成和完善城市多種功能、發揮城市中心作用的基礎性工作。”——中央對城市工作的重視度與1962年“今后國民經濟的調整”必須使“城市面向鄉村”，和1963年城市是“面向農村的、城鄉結合的社會主義城市”，要使城市工作更好地為工農業生產、城鄉人民生活服務的態度已不可等量齊觀。
不同于1962年“大力組織和發展生產，并且隨著生產的發展，相應地穩定和逐步改善職工生活，是目前城市工作的主要任務”，以及1963年“工業生產始終是城市工作的中心”等對城市工作中生產環節的聚焦，這份發布于1987年的《通知》極大地擴展了對城市工作的關注面，提出“做到經濟建設、城市建設、環境建設三者統一規劃、協調發展，取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一”等全面、系統的方針，并將城市規劃、城市基礎設施建設、城市管理，以及“建立合理的城鎮體系”、“改革城市建設體制”等都納入城市工作的范疇。
統計數據顯示，第三次全國城市工作會議召開后，我國城市發展水平不斷攀升：1978—2014年，城市化率由17.92%提升至54.77%，城鎮人口由17245萬增長至74916萬，城市數量由193座擴張至657座——中國城市化發展進入前所未有的快速增長期。
中央城市工作會議為何此時召開？
1978年改革開放至今，時間已過去37年有余。37年間，我國社會經濟高速發展，城市化率連年遞增，城市面貌日新月異。與此同時，環境惡化、交通擁堵、住房緊張等“城市病”日漸凸顯，社會矛盾日益凸出，城市化發展水平、速度區域差異巨大。在此背景下，第四次國家層面的城市工作會議——中央城市工作會議在京召開。
城市發展進入新階段
1974年，聯合國《城鄉人口預測方法》基于對世界各國城市化進程的研究，指出城市化水平隨時間變化的曲線規律：城市化增長曲線呈現為由0（城市化水平為0，即沒人在城市）到1（城市化水平為100%，即所有人都在城市）向右上傾斜的“S”形（見下圖）。1979年，美國經濟地理學者諾瑟姆在《經濟地理》一書中，以此為依據將城市化進程劃分為三個階段：城市化水平發展至25%—30%之間時，迎來第一個拐點；發展至60%—70%之間時，迎來第二個拐點。在第一個拐點來臨之前，城市化速度相對緩慢，城市化處于初期起步階段；處于兩個拐點之間的第二個發展階段，是城市化中期的加（快）速發展階段；第二個拐點出現以后，城市人口增長速度下降，城市化進入后期穩定階段。
據城市化委員會發布的《中國城市化率調查報告（2006—2012）》，2004年，我國戶籍人口城市化率達到30.81%，正式步入城市化中期加（快）速發展階段。據國家統計局數據，2011年，我國城鎮人口達到69079萬，首次超過農村人口（65656萬）——城市化率超過50%，意味著我國已進入從農業社會向城市社會轉型的關鍵時期。
2015年12月23日，香港《大公報》發表題為《北京觀察：中央城市工作會議搭建頂層設計》的評論文章，指出“經過37年的發展，中國的城鎮化進程已經出現翻天覆地的重大變化。城鎮化率由彼時的不足20%，增至現今的55%，進入快車道。中國已經改變了長期的農村社會結構，邁向城市社會，這對城市管理、經濟發展、社會治理、文化形態等等都提出了新的要求。”
“30多年前是改革開放的開始，也是中國城市建設的一個新開端；30多年后的今天，中國城市已經發生翻天覆地的變化，中國城市發展已經到了一個新的‘拐點’。因此，城市規劃、發展的方方面面都非常有必要繼續改革。”談及中央城市工作會議在此時召開的原因，城市化委員會開發（園）區專委會專家顧問、中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞表示。
全面小康5年沖刺期
據《北京觀察》分析，中央城市工作會議選擇在2015年末召開，還有“另一個值得關注的節點意義”：2016年中國將開啟“十三五”，進入小康社會的最后5年沖刺期。
全面建設小康社會是社會經濟發展目標，其與城市工作之間存在怎樣的聯系？早在1965年，就有國外學者對“城市化與經濟發展之間的關系”作出探討：美國經濟學家蘭帕德在《經濟發達地區城市發展歷史》一文中指出，城市發展與地區經濟增長之間存在線性關系，地區經濟增長與城市化發展程度保持一致性；美國地理學家布萊恩·貝利分析95個國家的相關數據后也認為，城市化水平與經濟增長水平表現出正相關關系；更有經濟史學家保羅·貝洛克發布研究結論稱，城市化進程的差異60%—70%可以由經濟發展差異來解釋，30%—40%則要歸因于其它因素，例如工業化水平、經濟類型等。
據知情人士透露，此次中央城市工作會議“最初基于重點關注城市規劃、建設和管理，但幾經醞釀最終上升為對城市發展的一次全方位部署，其內容與城市居民的衣食住行、生老病死、安居樂業等都息息相關”——這一信息從另一個角度驗證了城市工作與經濟發展之間不可割裂的關聯。“中國今天很多的經濟問題，需要通過城市化發展來解決。比如中央經濟工作會議提出要去庫存，這是住房問題，也是城市化問題。”上海交通大學經濟學院特聘教授陸鳴對城市化與經濟發展之間的關系作出如上表述，而這也是中央城市工作會議與中央經濟工作會議兩會“套開”的深意所在。
會議指出，“城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化，必須抓好城市這個‘火車頭’。”談及城市建設對于實現全面小康的意義，上海交通大學城市科學研究院院長、國家“十三五”發展規劃專委會委員劉士林也表示，“城市是全面建成小康社會的主體，在進入全面建成小康社會決勝階段前夕，召開一個具有全國總動員性質的會議，使不同規模的城市群、城市進一步明確主要戰略目標和任務，不僅十分重要也十分及時。”
“城市病”亟待解決
過去37年間，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程，城市發展取得了舉世矚目的成就。與此相伴的是，今天的中國也面臨著城市化進程中的種種“城市病”：人口大量涌入，致使城市公共服務資源壓力持續增大；大城市住房緊張，交通擁堵；排水系統不完善使城市“逢雨看海”；水體、土壤、空氣等環境污染嚴重；“垃圾圍城”成為城市工作中最棘手的難題之一……
人們對美好城市生活的期待——孩子在清新的空氣中健康成長、水質更好、環境更綠等，“其實都與日益凸顯的城市病有關”，中國城市規劃設計研究院副院長李迅指出。而此次會議的核心正是“為城市把脈，開出藥方，引導城市更健康成長”。李迅以環境、交通為例說，“霧霾是城市發展給環境造成的負擔超越了其所能承受的規模和強度，超越了城市自凈能力的體現”，對此，會議提出“限定容量”，“將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據”的解決之道；針對波及大、中、小城市的“交通擁堵病”，會議提出通過建立“精明城市”、“緊湊城市”，增強城市規劃的科學性，引導城市集約發展等理念。
“城市建設涉及各個方面，單獨一個住建部恐不能協調所有問題，如果中央城市工作會議能夠從更高層面來為城市建設搭建頂層設計，將有助于解決當前城市發展面臨的問題。”牛鳳瑞表示。此次會議提出，今后要通過提升城市規劃、建設和管理三大水平，有效化解各種“城市病”；要“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決‘城市病’等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力”等，便是從國家層面、綜合各部門力量，為解決“城市病”而作出的頂層設計。
有媒體稱，此次城市工作會議的突出特點是“注重協調發展、持續發展、長遠發展，對‘城市病’、亂規劃、‘攤大餅’式擴張等進行了清晰‘把脈’，為城市工作廓清了思路”。這一總結也契合了石楠在談及“中央城市工作會議為何在此時召開”時所作的表述：“消除城市病，靠現在的管理條條框框難以解決”，必須有“一把進入城市社會、能解決城市矛盾的鑰匙，因此有必要重啟最高規格的城市工作會議”。
中央城市工作會議傳達出怎樣的精神？
如今，城市已經成為我國社會經濟發展的主要載體，伴隨經濟快速增長而生的種種問題與改革“后遺癥”也在城市工作中逐漸顯現。針對當前城市發展中存在的突出問題，會議作出了諸多針對性設計。
首次提出“尊重城市發展規律”
37年前，城市工作的重心在“發展”，“當時即便是大城市也主要面臨如何發展的問題，各方面基礎設施還很落后”。因此，從60年代的“大力發展工業生產”，直至1978年的“另外開辟城市工商利潤的5%作為城市建設基金”，將城市維護的三項費用擴大為四項，這一時期，國家在城市工作部署中始終強調“人力”的作用，提倡“全力建設、大力發展”。
1987年，“我國一些城市的人口密度和建筑密度過大，已經造成水源、能源不足，交通、住房緊張，環境污染等許多突出問題”，于是在當年5月發布的《關于加強城市建設工作的通知》中，這一態度開始扭轉。《通知》首次提出“在制訂經濟、社會發展計劃時，既要有生產和流通觀點，又要有城市和環境觀點”，“有計劃地逐步推進城市發展”，“取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一”。
“城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設定目標就能‘速成’。”同濟大學建筑與城市規劃學院教授張尚武說。當“全力建設、大力發展”導致種種城市問題，環境惡化、健康危機與城市化率提升相伴而來，發展“速度”與“可持續”之間矛盾顯現時，國家終于認識到“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律”，并在此次中央城市工作會議中提出“必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作”，“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”——在半個多世紀的工業化、城市化進程中，將“尊重城市發展規律”列入城市工作指導思想，此為首次。
強調“提高城市工作全局性”
對于“提高城市工作全局性”的強調，也是此次會議的亮點所在。會議指出，要“統籌空間、規模、產業三大結構”，“以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局”，“要優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展”。
“城市群是幾個發展趨勢之一。城市發展可以提高經濟效益，但城市過大則會事倍功半，解決辦法是建設城市群。京津冀一體化就是一種嘗試，把城市連接起來，形成不同的經濟生產環節，提高效率。這已經被證明是提高經濟學效益和勞動生產力的有益辦法，所以要進一步強調。”國務院發展研究中心研究員丁一凡指出。
那么，應如何“以城市群為主體形態”，“統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性”？城市化委員會開發（園）區專委會專家顧問、國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，這主要涉及兩方面的問題，“一是培育發展城市群，二是區域性中心城市建設”。肖金成指出，目前東部地區已經形成了一些規模較大、發展較為成熟的城市群，“對于這些城市群，主要應在產業、生態等方面進行優化提升”；而中西部地區“區域面積大，城市數量少、規模較小，人口少”，所以對這一地區的城市群“要強調集中發展，以帶動區域的發展”，此外，西部地區“也需要國家一定的資金和政策支持”。至于“區域性中心城市的發展建設，則應注重拓展城市空間、完善基礎設施建設、加強產業配套能力，以增強對周邊地區人口的吸納能力”，肖金成表示。
重視“城市工作的系統性”
會議指出，“城市工作是一個系統工程”，因此“要樹立系統思維，從構成城市的諸多要素、結構、功能等方面入手”，“系統推進各方面工作”，具體而言，則要“統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性”。在三大環節中，會議對城市規劃環節表現出格外的重視，提出要“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃”，要“在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性”，要“加強城市設計，提倡城市修補”。
“目前，中國在城市規劃中出現很多亂象，一些地方因為大拆大建破壞了當地文脈，還有一些地方存在上一屆領導要往東發展、下一屆領導要往西發展的問題，”陸鳴指出，“要想解決城市風貌被破壞和領導意志超越規劃的問題，首先要讓城市規劃更加科學化，在出臺規劃的過程中要多聽取各學科專家的意見；其次，在執行規劃的過程中還要嚴格執行既定規劃，不能讓領導意志超越城市規劃。”
會議也強調，“規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。”早在2008年，城市化委員會就呼吁：城市化進程中“換一屆政府換一張規劃”要不得！城市化委員會秘書長蔡義鴻對照“中國各城市以往的規劃文件與實際發展狀況”后表示，突破“土地利用總體規劃”的用地指標現象十分普遍，“換一屆政府換一張規劃”早已不足為奇，因此“出現了規劃趕不上變化的尷尬”。他認為，“應盡快確立城市規劃的公共地位，確立為公眾規劃、為城市的和諧發展規劃、為社會的長遠利益規劃的獨立精神！”
在城市規劃、建設與管理三大環節中，規劃是建設的依據、管理的前提。只有在合理、科學的城市規劃基礎上，城市建設、城市管理等城市工作的各個環節才可能有序銜接、形成系統。
再提建設宜居、可持續的城市
自2005年1月12日《北京城市總體規劃（2004—2020）》首次提出“宜居城市”的概念，城市宜居性就成為城市工作成效的重要考量標準之一。2006年4月，建設部發出建科（2006）98號文件，決定將《宜居城市科學評價指標體系研究》列為2006年度軟科學科技計劃項目。
2007年5月30日，中國《宜居城市科學評價標準》通過建設部科技司評審驗收，正式對外發布。根據《標準》，城市是否“宜居”應考察社會文明、經濟富裕、環境優美、資源承載、生活便宜、公共安全6項指標；而在6項指標中，“環境優美是城市是否宜居的決定性因素之一”。此次中央城市工作會議指出，要“尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境”，“著力提高城市發展持續性、宜居性”——建設宜居、可持續的城市再次被提及。
城市發展要實現宜居、可持續，生態環境的保持與優化雖為重要內容，卻非唯一內容，其涉及包括經濟發展、文化傳承、城市布局等社會生活領域的方方面面。而無論在談及城市“宜居性”還是“可持續”時，會議都無一例外強調文化的價值，如：規劃時要“留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等‘基因’”，劃定“歷史文化保護線”；通過“保護好前人留下的文化遺產”，“結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神”來“提高城市發展持續性”等。
若說環境保護是實現城市宜居、可持續的基礎，經濟發展、合理規劃等是實現城市宜居、可持續的手段，那么城市文化的傳承與打造則是“城市宜居在高層次上的表現”。正如中國科學院可持續發展研究中心主任樊杰所說：“只有擁有文化的城市，才是活生生令人熱愛的宜居之城。”
“以人為本”理念貫穿始終
本次中央城市工作會議屢屢提及“人民”、“群眾”、“市民”及“以人為本”，更有“讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果”，“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”等作為城市工作的目標任務出現。可以說，“以人為本”理念貫穿未來城市工作思路始終。
比如，會議明確，“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”；“以實施居住證制度為抓手推動城鎮常住人口基本公共服務均等化”等。有評論稱，這一系列改革意味著城市將“敞開胸懷”，打破“農民與市民”、“本地人與外地人”的無形壁壘。值得一提的是，城市化委員會自2008年起每年發布的《中國城市化率調查報告》，通過比較常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差值，對中國城市化進程中的“半城市化”[6] 現象進行了深度的分析，其研究成果正可為改革政策提供專業支持。
此外，會議尤為重視城市工作中“市民”的作用，多次強調應提升市民對城市規劃、建設和管理的參與程度，如：編制城市規劃時“應該邀請市民共同參與”；要“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性”；要“尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享”等。
城市為何而建？石楠說，過去我們曾認為“高樓大廈就是城市現代化，在苦心打造城市時，只學到了國外城市發展的表象，而人的需求才是城市建設的歸結點”。此次中央城市工作會議也給出未來城市的發展方向：城市工作應“堅持以人民為中心”，“堅持人民城市為人民”；城市應建設為“人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”。
中央城市工作會議精神如何落地？
此次中央城市工作會議對城市規劃、住房政策、人口規模、基礎設施建設、公共事務管理等城市化進程中的重大問題作出明確，謀劃了城市發展的“成長坐標”。未來，會議精神將如何落地？各領域人士分別從自身視角出發作出闡釋：住建部部長陳政高結合中共中央、國務院于2015年12月24日發布的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，今后將“深入推進城市管理執法體制改革，改進城市管理工作”，“加快形成與城市發展相匹配的城市管理能力”。陳政高說，“我國城市發展已開始轉向規模擴張和質量提升并重階段，城市管理工作也將迎來許多新任務，既要加強對城市空間資源、公共秩序、運行環境的管理，還要為城市居民宜居宜業提供服務保障”。
住建部副部長倪虹表示，未來將“通過改革釋放規劃對于城市發展的促進作用”。倪虹稱，“全面推進規劃改革的有利條件已經具備。下一步，既要改革規劃本身不適應城市發展要求的理念和方法，也要改革規劃管理的體制機制，著力提高規劃的科學性和權威性”，同時要“更多地運用市場經濟的視角和方法，確保規劃實施策略能落地，使規劃真有用、真管用。”
城市化委員會國際交流專委會專家顧問、中國國際經濟交流中心副研究員馬慶斌認為，此次中央城市工作會議將推動未來中國經濟與社會轉型。他指出，“城市總量的發展、水平的提升與中國整個宏觀經濟的發展是呈正相關系的”，目前“中國正在從簡單地追求GDP總量轉型升級為經濟的提質增效過程，城市在整個中國經濟社會發展和轉型中具有重要作用”。
城市化委員會副主任、北京修實公益基金會理事長李鳳玲則看到會議對農村發展的推動作用，他說：“中央城市工作會議將成為改變我國城鄉二元結構很重要的節點，會使我國經濟煥發新的生機”，因此“在關注城市化的同時，我們也要關注農村”。
