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2024年11月20日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專委會(huì)副主任
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化已成為國(guó)家公共政策的基本取向，但在有關(guān)農(nóng)民工市民化問(wèn)題上，仍存在一些認(rèn)識(shí)上的偏差和實(shí)踐上的誤區(qū)。
一是只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工市民化的成本，而忽視農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的貢獻(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，億萬(wàn)農(nóng)民為城市的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工沒(méi)有獲得城市居民身份，沒(méi)有享受與城市居民平等的基本公共服務(wù)，這是極不公平的政策制度。各個(gè)城市為農(nóng)民工提供的公共服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民工為城市建設(shè)所作出的貢獻(xiàn)。如果說(shuō)測(cè)算農(nóng)民工市民化的成本只是出于財(cái)政預(yù)算的技術(shù)考慮，這是可以理解的，但如果以農(nóng)民工市民化成本為借口阻止農(nóng)民工市民化進(jìn)程，那就陷入誤區(qū)了。其實(shí)，所謂農(nóng)民工市民化的成本，就是農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的基本公共服務(wù)，而這些基本公共服務(wù)，即使是農(nóng)民工沒(méi)有進(jìn)入城市而在農(nóng)村生活，也應(yīng)當(dāng)平等享有。農(nóng)民工市民化的成本，其實(shí)是政府對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)期欠債。為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)，是政府的重大職責(zé)，是堅(jiān)持“以工哺農(nóng)”、“城市支持農(nóng)村”的重要體現(xiàn)。農(nóng)民無(wú)論是進(jìn)城務(wù)工還是不進(jìn)城務(wù)農(nóng)，都應(yīng)當(dāng)公平享有社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，政府對(duì)此責(zé)無(wú)旁貸。其實(shí)，從社會(huì)文明進(jìn)步的角度來(lái)看，農(nóng)民工市民化的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其市民化的成本。如果我們要走向文明，那么我們的整個(gè)民族和國(guó)家都將從實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化中獲益。長(zhǎng)期以來(lái)我們習(xí)慣于建立歧視性的制度安排，同時(shí)又習(xí)慣于在歧視性的制度安排中治國(guó)理政。時(shí)代發(fā)展到今天，我們不能再堅(jiān)持和延續(xù)歷史上不平等的社會(huì)制度安排了。
二是只強(qiáng)調(diào)中小城市農(nóng)民工市民化，而忽視特大城市農(nóng)民工的市民化。這種觀點(diǎn)幾乎是政學(xué)兩界的基本“共識(shí)”。其實(shí)這種認(rèn)識(shí)是非常錯(cuò)誤的。大量農(nóng)民工就業(yè)生活在大城市和特大城市，這是基本的事實(shí)。城市化的過(guò)程本來(lái)就是農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程。越是大城市，就越具有吸引人口的集聚力。像深圳這座人口上千萬(wàn)的特大城市，完全是在改革開(kāi)放政策的號(hào)召下由成百上千萬(wàn)的外來(lái)人口共同勞動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的。本來(lái)，“城市，讓生活更美好”，但如果我們的城市對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)人口應(yīng)當(dāng)享有的公民權(quán)利視而不見(jiàn)，這絕不是現(xiàn)代文明應(yīng)當(dāng)具有的基本觀念。一些人還以特大城市面臨新的環(huán)境、資源承載壓力以及“城市病”為由，拒絕給農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口市民身份和基本權(quán)利，其實(shí)這也是一種嚴(yán)重誤識(shí)。一方面，不能認(rèn)為特大城市的資源、環(huán)境壓力以及“城市病”是由農(nóng)民工群體造成的；另一方面，要解決特大城市存在的資源、環(huán)境壓力以及“城市病”，也不能只找農(nóng)民工這個(gè)群體出氣，將之趕出城門，或拒絕給予公民權(quán)利。有人還主張?zhí)岣叽蟪鞘泻吞卮蟪鞘械纳畛杀荆源颂Ц叽蟪鞘泻吞卮蟪鞘械拈T檻，迫使農(nóng)民工離開(kāi)。這種人為增加農(nóng)民工生活成本的“行政性市場(chǎng)調(diào)節(jié)”手段，并不是以人為本、關(guān)懷弱勢(shì)階層基本權(quán)利的善政。長(zhǎng)期以來(lái)，大城市和特大城市就一直實(shí)行最嚴(yán)格的戶籍控制政策，嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城。時(shí)至今日，我國(guó)特大城市的戶籍制度改革仍然沒(méi)有邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐。社會(huì)文明進(jìn)步的要求是，充分尊重農(nóng)民工的自由選擇權(quán)，農(nóng)民工愿意選擇在哪個(gè)城市就業(yè)和生活，這完全是農(nóng)民工的自由，政府和學(xué)者都要給予尊重。無(wú)論是中小城市還是大城市、特大城市，凡是有農(nóng)民工就業(yè)和生活居住的地方，都要建立平等開(kāi)放的制度，給予農(nóng)民工市民身份和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工及其家庭成員的市民化。任何城市都不能超越憲法規(guī)則之外而成為限制和剝奪農(nóng)民工公民權(quán)利的特權(quán)城市。越是特大城市，投入的公共資源越多，吸引的人口也越多，越有責(zé)任將全體居民納入基本公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)之中，越要大力推進(jìn)農(nóng)民工及其家庭的市民化進(jìn)程。
三是不尊重農(nóng)民和農(nóng)民工意愿，強(qiáng)制推行農(nóng)民工市民化。有的地方，把轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份作為政績(jī)，以行政手段強(qiáng)行改變農(nóng)民身份，強(qiáng)制推行農(nóng)民及農(nóng)民工市民化。這就陷入了另外一種陷阱。我們看到，一些地方強(qiáng)制改變農(nóng)民戶籍身份的出發(fā)點(diǎn)，不是賦予農(nóng)民以平等的戶籍身份，不是為了讓農(nóng)民和農(nóng)民工享有平等的基本公共服務(wù)，而是為了掠奪農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這種損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的假市民化現(xiàn)象必須予以制止。戶籍制度改革必須與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤，不得借改變農(nóng)民戶籍身份之名剝奪農(nóng)民和農(nóng)民工在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。戶籍制度改革的真正目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)二元戶籍歧視，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣在戶籍身份和公民權(quán)利上完全平等，最終實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快建立社會(huì)保障的全國(guó)轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保社會(huì)保障跟著公民個(gè)人走。公民自由遷徙到哪里，社會(huì)保障就要跟著轉(zhuǎn)移和接續(xù)到哪里。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工以及家庭的市民化，既是城市支持農(nóng)村、城市回報(bào)農(nóng)村的具體實(shí)現(xiàn)形式，也是城市實(shí)現(xiàn)自我持續(xù)繁榮發(fā)展的可靠保障。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、人口老齡化加劇的背景下，勞動(dòng)力短缺將成為各城市追求健康發(fā)展的最大約束。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工及其家庭的市民化，將是城市自我救贖的不二選擇，也是我們的城市邁向文明的一個(gè)標(biāo)桿。現(xiàn)代國(guó)家治理的基本底線是，確保每個(gè)公民在全國(guó)范圍內(nèi)的權(quán)利平等和選擇自由。全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工及其家庭的市民化，是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大考驗(yàn)。
