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2024年11月24日
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【摘 要】 在我國的城市規劃編制過程中，行政精英和技術精英仍居于主導地位，“公眾參與”因缺乏有效的方法指導，未能廣泛并充分開展。本文以實際項目為案例，探索在城市規劃的方案中如何有效地組織調動民眾，與政府和規劃師一起合作，描繪真實愿景，挖掘發展可能性，決策方案走向，修正方案細節，最終共同達成真正代表民意并能兼顧各方利益的可持續發展的規劃方案，以提供行之有效的公眾參與模板。
【關鍵詞】 公眾參與階梯，社會調研，Maxdiff，工作坊，研討會
1 引言
在對城市規劃基本屬性的描述中，有“公共政策”和 “民主性”兩條內容，這要求城市規劃在對社會資源進行再分配時，能夠充分考慮和代表最廣大人民的利益。然縱觀我國現行各層級城市規劃的編制過程，從總體規劃到詳細規劃，莫不是“以權為本”式的權利意志主導，規劃師作為有限，公眾的聲音更是無從發出。由此而來的規劃方案付諸執行后，常常引來社會各界的不斷詬病，更為嚴重的是規劃導致的大面積拆遷沖突和城市多樣化價值的喪失，使民眾普遍對政府及城市規劃產生失望和抵觸情緒。
西方城市規劃領域，也曾有過類似的困境。戰后一、二十年間，西方國家開展了“大掃蕩”式的城市開發建設活動，基于行政精英和技術精英美好想象的全新公寓以及便捷的高速公路網等建設成果非但沒有得到公眾的認同，反而激起了廣泛的公眾抗議。規劃界由此開始反思，其時，倡導規劃理論、交往規劃理論、協作規劃理論、激進規劃理論逐漸涌現出來，加之城市多樣性被明確為其核心價值，公眾參與城市規劃被高調提出并不斷發展，自20世紀60年代中期開始已成為歐美眾多發達國家城市管理行政體系中一個非常重要的法定環節。
1969年，謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美國規劃師協會雜志上發表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)，對公眾參與的方法和技術產生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術及可評估的體系奠定了定理性的基礎，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實踐者所采用 。謝里·安斯坦把公眾參與分為八個階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨詢 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權力轉移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。（摘自百度百科）
圖1：公眾參與階梯圖解（譯自《A Ladder of citizen Participation》）
作為一個善于學習吸取別人長處的民族，為應對城市規劃的困境，自20世紀80年代起，我國也開始了對城市規劃公眾參與的討論和探索，并已在2008年1月1日開始執行的《中華人民共和國城鄉規劃法》中有所體現：城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公布，并通過論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。
然鑒于我國現階段快速發展對規劃工作時效性的要求，以及公眾參與組織工作的復雜性，公眾參與的實際操作在我國尚處于初級階段，僅在局部范圍內及特定層次上有所嘗試，并未全面廣泛開展，且由于咨詢開放有限，市民可參與的實際程度較低。根據謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公眾參與階梯理論，我國現階段的公眾參與最多僅停留在前五個階段，即操縱、治療、告知、咨詢、展示，還屬于象征性參與，公眾的意愿和聲音難以真正被采納，更難言帶來公共政策的修正，最廣大人民的利益難以被體現。
2011年我公司承擔了《樂從鎮北圍片區空間概念規劃》編制項目，設計團隊嘗試與公眾合作，讓公眾自主決定他們的城市要如何發展，發展成何種樣子，這一探索過程刷新了我們的工作經驗，也改變了當地市民對規劃的印象。該方案于2014年10月29日獲得第六屆世界健康城市聯盟會議空間設計優異獎。
2 樂從鎮北圍片區項目概況
樂從鎮位于佛山市中心組團新城區——東平新城的南部，珠三角主要出口地區之一——順德的西北部，距廣州市僅30公里，毗鄰港澳深（樂從鎮區位見圖2）。東平河、順德水道夾鎮而流，325國道貫穿南北。依托便利的水陸交通條件以及珠三角地區雄厚的制造產業基礎，樂從人民自20世紀80年代起棄農從商，大力發展商貿流通，呈現出典型的“馬路經濟”沿國道發展模式。歷經30多年的磨礪，樂從鎮逐步形成了以家具、鋼材、塑料三大專業市場為依托的商貿型新市鎮。
圖2：樂從鎮區位圖
與“世界第一家具商貿中心”、“全國最大鋼鐵貿易中心”，以及“華南最大塑料市場”相對應的，是沿325國道巨大的家具城與依然未現代化的村莊同在，運送鋼材的重載車與轎車、摩托并行，過境交通與商業街同道等等的“半城市化”狀態。各種產業用地價格畸高，交通事故頻發，城市服務與發展的巨大落差影響了產業的擴展和升級。隨著東平新城建設推進、佛山一環建成使用，以及“同城化”、“一體化”引發的軌道交通建設高潮的到來，樂從面臨“重構城市骨架、提升城市功能、調整產業空間、構建魅力樂從”的課題，樂從政府也開始謀劃搬遷城區的專業市場，重塑城市品質空間，將家具、鋼材、塑料三大專業市場整合于樂從鎮東南角的北圍片區（北圍區位見圖3，圖4）。
圖3：北圍區位圖
圖4：北圍區位圖
北圍片區北靠佛一環，西鄰325國道，東南被順德水道環繞，總用地面積約13.9平方公里。片區土地利用現狀：約49.2%為農業用地，21.5%為工業、商業、道路、市政等城市建設用地，另外29.3%為村莊、水域及未利用地（片區用地現狀見圖5）。該片區包含兩個村莊，常住人口約8000人，常住外來人口1.2萬以上。
圖5：用地現狀圖
3 規劃走向“眾籌”的過程
3.1任務與愿景
政府的初步設想是將北圍片區打造成一個純粹的物流園區，包括部分深加工和展貿功能。給我公司的任務如下：⑴基于產業分工、產業鏈及經濟圈層的分析研究，給出合理的產業定位并建議適合片區發展的產業簇群；⑵在大量分析研究的基礎上，制定片區概念性總體規劃的設計理念和思路；⑶堅持可持續發展的原則，既強調規劃方案超前性，又注意規劃的可操作性和逐步滾動開發的要求；⑷處理好北圍片區與周邊地區發展和建設的關系。
在這些無可挑剔的目標下，實際的任務是：搬遷村莊，整理土地適應大型物流園區發展，且本地區不擬發展居住及相關設施，一舉形成佛一環以北建城，以南純產業的樂從鎮域格局。
明確了項目的任務后，我們訪談了數家相關物流企業，得到的反饋是對政府產業搬遷計劃的普遍支持，我們也走訪了片區內涉及搬遷的多家村民，得到的答案也是只要補償足夠，愿意配合政府搬遷。
然而在解讀政府任務書時，問題出現了。片區現有的家具市場，擬遷入的鋼材和塑料市場，加上物流、商業及配套服務人員，未來片區最低也有6萬的就業人口，假設片區內解決2萬人口的居住需求，每日還有最少4萬的通勤人口（據統計，即便最有效的公共交通，實際客運量也只能達到每小時2萬人次），隨著片區產業的發展，人口的集聚，城市交通的再次惡化將不可避免。如此看來，單純滿足企業用地需求的產業搬遷，并不能達成“城市升級”的目標，反而可能更添其亂。
而作為樂從最后一塊相對完整獨立的地塊，北圍片區是形成樂從鎮，甚至影響到東平新城格局是否成立的關鍵一步棋，因此，我們說服政府同意我們就發展愿景展開公眾參與程序，減少決策的片面性。
3.2設計公眾參與模式以提煉發展愿景
公眾參與的成功基于行之有效的參與方式能夠準確表達民意。我們找尋了國內幾家專門從事公眾參與的機構，但他們的工作內容都僅限于前期民意調查及公共聆聽，屬于“咨詢”式的“象征性參與”，與我們的目標有差距。多方交流后，我們選定了一家做產品市場研究的顧問公司——香港Cimigo來協助我們，因為他們建議采用的一種調研中經常使用的高級統計方法，即“最大化差異度量”（Maximum Difference Scaling, MaxDiff），我們認為將是一種對本項目非常行之有效的工具。
Maxdiff是一種離散選擇模型，最早由喬丹路夫耶爾（Jordan Louviere）在 Alberta大學學院描述，通過Maxdiff，調研受訪者被展示一組可能的項目，并被要求指出最好和最壞的項目（或者最重要與最不重要，或者最具吸引力與最不具吸引力，等等）。根據路夫耶爾的描述，Maxdiff假定受訪者在陳列的數據集中評價所有可能的項目對比，并選取出體現偏好或重要性的最大差異的一對項目。Maxdiff可以被認為是一種變異的配對比較的方法。考慮一個受訪者評估四個項目的數據集，A、B、C、D，如果受訪者說A最好，D最壞，這兩個反應告知我們在六個可能的對比項中還有五個隱含的配對比較：A> B，C，D，B＞D，C＞D。（譯自維基百科）
最初，Cimigo對這個工具用于社會調研是完全陌生和有顧慮的，其實是在我們配合完成問題提煉和問卷設計后，他們才逐漸消除了顧慮。為搜集Cimigo要求的原始數據，我們對片區規劃利益相關人（包括政府部門、居民、工人、業主和雇主等）進行了廣泛的訪談，以收集他們對于樂從片區城市發展最關注的問題。收集到的問題有數十條，涉及方方面面，我們將其歸納總結為29個議題，羅列如下：
◎創造便捷的區域道路通達性和停車條件
◎創造便利的城際交通聯系
◎減輕道路的擁堵
◎方便到達工作地點和學校
◎觸手可及的社區配套設施（商店/運動場/公園）
◎創造多種便捷的公共交通方式（自行車/摩托車/的士/大巴/輕軌）
◎安全的道路及人行路環境
◎方便的步行和自行車環境
◎創造良好的商務和就業的機會
◎有足夠的土地用于發展
◎與眾不同的城市風貌
◎保持文化特征，包括本地的風俗和生活方式
◎更經濟的可租賃的房屋
◎更高的土地和物業回報
◎支持本地食品（品質/飲食文化）
◎更少噪音和更少空氣污染的潔凈環境
◎節能的居住和工作場所
◎更環保的居住和工作場所
◎當地水源及供水的品質
◎鳥類和動物棲息的自然綠地
◎提供足夠的社區公共設施（劇院/圖書館）
◎休閑娛樂的機會（運動設施/公共公園）
◎休閑娛樂的機會(購物中心/超市)
◎保健設施的便利性（地理位置/服務品質/等候時間）
◎成人教育、再培訓、工作現場培訓
◎更為潔凈安全的工作環境
◎友好及互助的社區
◎社會治安和人為破壞的防范
◎自然災害防治（臺風/洪澇）
Maxdiff是一項專門針對產品的研究工具，通常僅適于在少數幾項產品中做偏好選擇，而作為社會調研，此次我們收集歸納的議題有29項之多，受訪者很難一次在如此眾多選項中進行取舍，因此我們配合Cimigo改良發展了這項工具。我們將這29個議題每次僅選4項，排列組合成12組比較集（每組4個比較項），為使每個議題都被充分比較，我們共設計了10個不同版本的問卷（每一份問卷都包含12組不同議題的比較項），每個議題都將數次出現在不同的比較集中。受訪者每次只需對4個議題進行比較，非常容易進行選擇，而通過對不同議題間的多次組合比較，不斷取舍，各議題的相對重要性最終將自動浮出水面。
我們定向發放了1500份問卷（受訪者包括鄉村居民、政府部門、制造業人士、教育界人士、健康產業的工人），回收有效問卷720份，政府配合我們發放及回收，并對受訪者進行解釋說明。每個議最少出現1000次，調研結果合乎科學統計原則。
問卷中的比較集示例如下：
問題：以下您將會看到幾項社會議題，您最關心哪一項？你最不關心的又是哪一項呢？
3.3組織第一次“參與式工作坊”進一步明確愿景并確定方案發展方向
在城市規劃領域，“專家研討會”已成為慣常的咨詢方式，但研討會通常是由臺上的主持人以及報告人先行報告，此時臺下的民眾只能做單方面的聆聽，或在會后發問討論，且參與者通常僅限于少數技術精英或部門負責人。
“工作坊”一詞最早出現在教育與心理學的研究領域。1960年代，美國的勞倫斯·哈普林(Lawence Harplin)將“工作坊”的概念引用到都市計劃之中，成為可供各種不同立場、族群的人們思考、探討、相互交流的一種方式，甚至在爭論都市計劃或是對社區環境議題討論時成為一種鼓勵參與、創新，以及找出解決對策的手法。工作坊的角色有三種，分別為“參與者”、“專業者”、“促成者”。參加活動的人被稱為“參與者”，如：群眾。具有專業技能，對于進行討論之專業主題直接助力者被稱為“專業者”，至于主持及協助工作坊進行的人則被稱為“促成者”，促使工作坊有效推動的人包括如何讓參與的民眾彼此之間進行有效的溝通，或是協助參與者在討論的過程中發現并提出問題，但絕對不是強勢地為參與者做出決定。
回收統計完調查問卷后，我們在政府的協助下組織召開了第一次工作坊。我們從前期問卷調研的受訪者中，按各相關利益群體的比重，邀請了30位（5組，每組6人）人士來作為參與者。工作坊第一項議程是發放之前制作的調查問卷給30人現場作答。第二項議程是設計方（專業者）介紹項目的現狀分析情況及設計思考，并公布兩次問卷調查的統計結果，現場的30份問卷與前期已回收的720份問卷統計結果具有高度的一致性。
總體來看，各個不同組別代表一致認為以下有關樂從鎮未來增長的議題應作優先考慮：
1、潔凈環境——針對噪音及空氣污染問題；
2、道路／交通——減少擁堵、多種便捷的公共交通方式、城際交通聯系、鎮內道路的通達性及道路安全；
3、當地水源及供水的品質；
4、個人安全／治安；
5、創造良好的商務和就業的機會。
不同類別人士對各項議題的重視程度也存在分別，如制造業人士最關注的五個議題是：
1、創造良好的商務和就業機會；
2、減輕道路的擁堵；
3、更少噪音和更少空氣污染的潔凈環境；
4、創造便利的城際交通聯系；
5、社會治安和人為破壞的防范。
我們原先設想他們應該最關注“有足夠的土地用于發展”，但實際上這卻在他們關注的前10項議題之外。
政府部門最關注的五個議題是：
1、更少噪音和更少空氣污染的潔凈環境；
2、減輕道路擁堵；
3、創造多種便捷的公共交通方式；
4、創造便捷的區域道路通達性和停車條件；
5、社會治安和人為破壞的防范。
而之前他們最在意的用來發展產業的足夠土地，在重要性調研結果中竟位列倒數第5，設想為發展產業可以被犧牲的潔凈環境，卻位列第1。
在參與者對自己最關注的問題有了真實的認知之后，工作坊的第三項議程是讓他們現場描繪對于片區未來發展的愿景。在充分的相互溝通、共同思考之后，各組成員都給出了數條非常清晰明了的愿景描述，我們將其概括提煉為：打造一個商業持久繁榮，環境永續優美，交通出行便捷，社會健康和諧，歷史特色鮮明，人才產業匯聚的新型濱水小城市。
有了明確的愿景之后，我們又組織參與者相互交流，共同探討方案。最后達成的共識是，北圍片區不應只是一個單純的物流園區，而應是一個居住、產業、公共服務共同發展的綜合城區，設計方應提交在符合總的愿景基礎上，分別側重經濟、社會、生態三個不同發展方向的3個設計方案以供選擇，也就是說，本次工作坊實際形成了有效的設計任務書。
3.4初步方案的提出
基于第一次工作坊確定的方案發展方向，我們提出了三個發展模型，分別是：A、經濟發展主導型，B、社會發展主導型，C、生態保全主導型，三個模型均在兼顧經濟、社會、環境三個主題之外各有側重。（三方案平面圖見圖6，圖7，圖8）
圖6：方案A——經濟發展主導型
方案A的設計原則是：產業用地盡量靠近交通干道及碼頭，交通聯系主要集中在產業及其發展區域，圍繞產業發展城市居住和公共功能，盡可能多爭取開發用地，只保留兩個特色村及基本農田保護用地的部分，綠色只在主要水系一帶保留，客運交通樞紐靠近商務人流集中區域。
圖7：方案Ｂ——社會發展主導型
方案Ｂ的設計原則是：以村落生長更新及新城市特色化發展為中心的土地分配原則，城市核心功能與產業之間有綠化帶隔離，以就近上班為原則在周邊分布產業，交通樞紐盡可能處于人口密度中心，多類型居住人口均享公共服務資源，鎮中心提倡步行及提供免費自行車服務，建設一個適合步行的城市，區域發展是一個不斷遞進的過程，不在短時間內做過大體量的開發和改造。
圖8：方案Ｃ——生態保全主導型
方案Ｃ的設計原則是：以地塊原有生態圖底為設計藍本，重視自然生態系統的發展和綠色的連通設計，盡可能保持村落生產生活方式及用地，含有大規模綠色公園的新城，集約在客運交通樞紐中心周邊發展，交通盡可能外掛，保證核心部分的生態自然結構，限制人口及產業擴張。
3.5組織第二次“參與式工作坊”以審視方案
帶著3個發展模型，我們組織召開了第二次工作坊，再次邀請了30位（5組，每組6人）背景范圍廣泛的利益相關者，開展了一整天的活動，用第一次工作坊討論出來的“觀點和目標”來審視可供選擇的3個模型及其可能造成的潛在影響。每個參與者現場對三個方案進行評分，按第一次工作坊調查問卷所列的29個議題分子項計分，每一子項最高分值5分，表示該規劃方案很好地解決了該子項問題，最低分值1分，表示該規劃方案根本沒有解決該子項問題。對參與者的現場評分表各子項進行加權比重，得出三個模型的總分值分別是：方案Ａ——5386.049，方案Ｂ——6463.834，方案Ｃ——6184.991。
A方案的商業環境、就業機會和道路交通條件比較理想，符合產業片區發展的需要，但隨著產業發展帶來的社會問題和環境問題也是最嚴重的，不符合北圍片區可持續發展的愿景，因此評價指數最低；
B方案在關注產業發展的同時，注重人文環境、公共配套及交通條件的可持續發展，形成一個功能復合、宜居宜商、生命力旺盛的新型產業城區，更符合未來片區人居發展的需要，更適合未來北圍片區三大產業理性化的持續發展，B方案的綜合評價指數最高，為北圍片區未來較理想的發展方向；
C方案雖然環境條件更為理想，更容易形成宜人和富有城市特色的區域，但對經濟發展片區來講，實現起來有一定難度，且會犧牲部分經濟利益，不是很適合北圍片區的定位及產業發展。
在充分討論的基礎上，參與者普遍認為，要取得片區長遠的可持續發展，不應單純地關注經濟和產業的發展，而應更多地考慮社會和生態的和諧。最終達成的共識是在B方案的基礎上，吸收A、C方案的優點，特別是C方案在環境方面的宜人理念進行方案深化。
3.6組織小規模“研討會”以反復修正完善方案
依據第二次工作坊的審視及討論結果，我們完成了正式方案（見圖9），以社會發展為主導，同時兼顧經濟發展與生態環境保護。設計要點如下：
◎城市文明創造出社會種類群體誠信和睦相處，社會安定有序的城市文明體系。
◎城市特色適當保留本地現狀風貌、田園生活方式及歷史建筑，同時表現產業新城風貌。
◎健康和幸福從基本安全到有所保障到安心幸福的生活保障系統。
◎環境良好的人與動物都能樂享其中的環境。
◎交通便利有效的交通系統和多樣化的出行模式。
◎休閑娛樂有地方特色的多樣化的休閑活動場所。
◎配套設施完善、便利的生活保障及社會配套。
◎產業創造適合引進高端人才的生活和就業環境，促進產業升級。
◎教育有品質的教育，再教育系統。
◎傳統文化保留適當的自然和人文傳統。
圖9：正式方案平面圖
帶著正式方案，我們又組織了一次小規模的研討會，與利益相關者一起，討論方案的每一個細節是否合理，如果不合理該如何修正，方案后期該如何推動等等。通過不斷的交流、充分的意見碰撞，一步步修正和完善我們的規劃方案。
3.7方案的推動以及過程的彈性
為了確保我們的設計方案是切實可操作，有利于政府部門具體實施的，我們建立了一系列土地計劃，這些計劃大致分為三期，初始階段的目標是建立指導土地銷售和開發利用的區劃，啟動相關基礎設施項目，建立綠色基礎結構，改善環境，為后期發展作好準備，提供臨時土地使用，增強長遠發展規劃的靈活性。中級階段的目標是保證組團用地的發展，對發展用地以外的區域進行保護和管理，開展舊區城市更新項目。第三階段的目標是發展現代化運輸系統，創造品質生活環境，提升城市的文化價值。每一階段項目的完成都標志著下一階段項目的開始，項目的建立不以時間為導向，而是以前期項目的完成為依托。
同時為了更易于政府部門操作，在每一階段下，我們提出基于發展愿景的若干策略，并制定了達成愿景需要開展的具體項目列表（示例如圖10），如疏通河道、建設交通轉換中心等等。在總體目標明確的前提下，具體的發展項目可在實施過程中根據實際情況和形勢不斷被調整和優化。
4 結論
公眾參與的有效開展，要求政府和規劃師具備良好的職業素質之外，還要求公民具備負責任的“主人翁”意識及“參與”意識，在北圍片區空間概念規劃方案中，我們發現工作方法至關重要。一個負責任的公民，需要權衡需求和可能，遠期與近期，個人幸福與他人發展等方面。通過正確的方法將人心底真正的需求挖掘出來，也容易達成共識。
通過綜合運用實地訪談、調查問卷、參與式工作坊、方案研討會等多種公眾參與的方式，在深入了解民眾真實意愿的同時，也一步步引導和激勵他們積極行動，以主人翁的角色共同參與到城市規劃的過程之中。如此，我們的規劃方案完全基于當地民眾自己的意愿而作，而不是基于規劃師的假設和想象，并接受了公眾的審查和檢驗，依據他們的意見不斷修正方案，而不是被權利或某個利益階層綁架。
根據謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公眾參與階梯理論，我們的這種方式已達到“合作”階段，政府、規劃師、當地民眾三方通力合作，政府作為促成者，輔助整個過程，規劃師作為專業者，提供技術指導，民眾作為參與者，擁有實際的選擇權，是“實權的參與”，規劃的民主性和公共政策屬性得以體現。
參考文獻
1）Sherry Arnstein Ladder of Citizen Participation JAIP, Vol. 35, No. 4 1969
2）馬佳 城市總體規劃編制前期公眾參與的實踐與探索[學位論文]碩士 2011
3）全國人大常委會 中華人民共和國城市規劃法 2007
4）袁韶華/雷靈琰/翟鳴元 城市規劃中公眾參與理論的文獻綜述[經濟師] 2010年第3期
注：凡未注明出處的，均為自繪圖
(北圍片區空間概念規劃項目由深圳市雅克蘭德設計有限公司，Barry Wilson Project Initiatives,CIMIGO ltd.三家公司合作完成)
