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2024年11月24日
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近期，中共中央總書記、國家主席習近平就農村土地問題做出重要指示。習近平總書記強調，耕地是我國最為寶貴的資源，是“關系十幾億人吃飯的大事”，要實行最嚴格的耕地保護制度，在農村土地制度改革試點把好關，“因地制宜、循序漸進，不搞大躍進”。5月26日，中央農村工作領導小組辦公室、國土資源部、農業部3部委召開視頻會議，就貫徹落實總書記指示、做好耕地保護工作討論意見。
無論耕地保護、宅基地制度改革，還是集體經營性建設用地入市，每一種形式的農村土地利用都已成為城鎮化發展中備受關注的焦點。當前快速的工業化、城鎮化進程，使農村土地問題日益突出：非農建設占用大量耕地；工業擴張、農業污染導致土地質量急劇退化；人口轉移致使農村土地利用率低下……種種現狀令我們痛心疾首、為我們敲響警鐘，同時也使我們更加深刻地思考：怎樣才能有效保護耕地、合理利用農村土地資源？農村土地改革路在何方？
一、農村土地現狀
耕地數量減少、質量下降
國土資源部規劃司司長董祚繼曾指出，“中國的國情是可耕地不多，城市所在區域多數又是平原地區，所以城市擴張占用的土地一半以上是耕地。”耕地數量減少與城鎮化推進同步發生，數據顯示，2009年全國耕地面積為13538.46萬公頃，2012年變為13515.85萬公頃；到2013年，全國凈減少耕地面積8.02萬公頃（120.3萬畝）。
非農建設占用已成為耕地面積減少的主因。在2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比為91%。在快速擴張的北上廣深等大城市，耕地面積減少問題格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全國土地調查數據顯示，1996—2009年的14年間，北京市耕地以年均8980.9公頃的速度在減少，到2009年12月31日，距離北京市2020年末耕地保有量21.47萬公頃的紅線僅余約1.25萬公頃。
耕地質量下滑與數量減少同樣令人擔憂。國土資源部于2015年4月22日發布的《2014中國國土資源公報》公布了第二次全國土地調查的耕地質量等別成果，結果顯示，我國耕地優等地面積為385.24萬公頃，占評定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬公頃，占評定總面積的26.5%；中等地面積為7149.32萬公頃，占評定總面積的52.9%；低等地面積為2386.47萬公頃，占評定總面積的17.7%——耕地平均質量總體偏低。
事實上，我國耕地“質量偏低”的結果并非首次發布。國土資源部于2009年12月24日發布的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，全國低于平均等別的耕地占調查與評定總面積的57%以上；全國生產能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。2012年8月，國土資源部又發公告稱，我國優等、高等級耕地不足耕地總量的1/3，且部分地區耕地質量有下滑趨勢。
習近平總書記在指示中提到，要“依法依規做好耕地占補平衡”，“加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題”。按照《土地管理法》規定的占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要依據“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。而在實際操作過程中，卻時常出現“占多補少、占優補劣、占水田補旱地”等情況，“往往補的是山區或偏僻地方的貧壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方補充耕地與被占耕地的糧食生產能力每畝相差200公斤以上”。
西南大學資源環境學院院長謝德體長期關注土壤問題，對耕地質量做過多年的跟蹤研究。他估算，2004—2014年的10年間，我國因建設占用補充耕地6000多萬畝，造成糧食生產能力的損失在240億斤以上。謝德體說，連續多年存在的“占好地、補貧地”的占補平衡僅是數量上的平衡，遠非質量和綜合生產能力的平衡；現在想要增加耕地總量越來越困難，提高耕地質量已成為保障中國糧食安全的當務之急。2014年進京參加“兩會”時，身為全國人大代表的他積極提議“立法保護耕地質量”，以便于“依法開展耕地質量管理與建設”。他說：“再不行動就為時已晚了。”
閑置、污染土地增多
近年來，我國城鎮化和工業化的飛速發展，吸引了大量農村勞動力。國家統計局于2015年4月29日公布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量達到27395萬人，比上年增加501萬人，其中外出農民工16821萬人；農民工以青壯年為主，16—20歲占3.5%，21—30歲占30.2%，31—40歲占22.8%，41—50歲占26.4%，50歲以上的農民工占17.1%，農民工平均年齡為38.3歲。
青壯年勞動力離開農村、農村土地無人管理，必然導致土地閑置。由中國農業銀行和西南財經大學聯合發布的《中國農村金融發展報告2014》公布數據顯示，與2011年相比，2013年土地閑置家庭占比與土地閑置面積占全國總面積的比重分別上升1.5%。據測算，今后20年，全國每年約有1200多萬農村人口要轉移到城鎮地區。大規模的農業人口轉移必將導致更多耕地閑置、自留地拋荒。
土地征用而不開發也是造成耕地閑置的原因之一。根據《閑置土地處置辦法》，若閑置土地滿1年，可以征收土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費，對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價；閑置土地滿2年，政府可以無償收回土地使用權等。但實際情況是，這些政策在執行中被嚴重地打了折扣：閑置時間超過1年的土地比比皆是，超過5年的也為數不少。《2014中國國土資源公報》顯示，2009—2013年全國已供應建設用地中閑置土地7.02萬公頃。在2015年1月15日召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明介紹，2014年國土資源部清理出閑置土地100萬畝。
如果說耕地閑置只是對土地資源的浪費，那么耕地污染則不僅是對資源的浪費，更是對生態的破壞。在市郊、農村的工廠附近，因工業排放污染而導致無法開發、耕種的化工廢地并不鮮見；土壤重金屬污染事件更因頻發而被人們熟知——據統計，截至2013年，我國約有2000萬公頃的耕地受到了重金屬污染，約占耕地總面積的1/6；2009年以來，我國重特大重金屬污染事件已發生30多起。
習近平總書記強調，“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。”2011年12月發布的《國家環境保護“十二五”規劃》也提出，要“加強土壤環境保護”，“推進重點地區污染場地和土壤修復。以大中城市周邊、重污染工礦企業、集中治污設施周邊、重金屬污染防治重點區域、飲用水水源地周邊、廢棄物堆存場地等典型污染場地和受污染農田為重點，開展污染場地、土壤污染治理與修復試點示范。”
“相對空氣污染和水源污染來說，土壤污染是看不見的，具有隱蔽性，容易被人忽視，但它的危害卻是最大的，治理也是最難的。”蘇州環境科學研究所所長楊積德如是說。從2012—2014年《中國國土資源公報》中可看到，3年間我國投入的土地整治資金分別為691.19億元、442.64億元、245.90億元。如今，耕地污染仍呈現加劇趨勢，“阻擊”土壤污染的持久戰也還在繼續……
二、地區改革探索
習近平總書記指出，“耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，是國家法律和政策允許的，但必須帶著保護耕地的強烈意識去做這項工作，嚴格依法依規進行。”李克強總理也在批示中強調，“要按照最嚴格的耕地保護制度要求，依法加強耕地占補平衡規范管理”，“把握好經濟發展與耕地保護的關系，大力挖掘用地潛力，提高土地使用效率”。
農村耕地與包括宅基地在內的集體建設用地、國有建設用地同為城鄉土地的重要組成部分，三者之間的壁壘并不是全然固定、不可打破的——國家通過征地手段將耕地變為國有建設用地，通過“耕地占補平衡”政策調整耕地與建設用地的屬性，以期實現耕地保護與城鎮化發展之間的平衡。為挖掘農村土地利用潛力、合理配置城鄉土地資源，很多省、市（區）也在國家政策允許的范圍內自發摸索、積極嘗試，尋找與本地實情相匹配的土地改革之路。
城鄉增減掛鉤模式
重慶市“地票”交易模式是城鄉增減掛鉤模式的典型代表。數據顯示，1997—2009年，重慶市農村常住人口減少了31%，同期農村人均建設用地卻由183平方米上升到262平方米，增長了43%——城市人口在增加，建設用地也在增加；農村人口在減少，建設用地仍在增加。城鄉建設用地齊增，一起擠占耕地。
在此背景下，國務院于2008年2月出臺《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，正式批準重慶建立統籌城鄉的土地利用制度，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高的基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌，將“地票”作為主要交易標的——重慶市首創涵蓋復墾、驗收、交易、使用四個環節的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重農民和農村集體經濟組織意愿的前提下，對閑置、廢棄的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證（即：地票），該憑證可以市場化方式公開交易，可在全市規劃建設范圍內使用。
遠郊區縣的農村閑置建設用地復墾為耕地，主城區周邊同等數量的耕地轉換為建設用地指標，二者可通過“地票”流轉互換。這種搭建統一交易平臺、城鄉用地增減掛鉤的土地流轉模式成效顯著：2009年以前，重慶市每年可用建設用地指標約為10萬畝，遠不能滿足城鎮化建設需要，同時農村宅基地、農村公共設施等建設用地存在浪費現象；截至2015年4月，重慶農村土地交易所累計交易“地票”15.35萬畝，交易金額309.27億元，不僅解決了人口流動與土地配置之間的矛盾、有效實現了耕地占補平衡，而且賦予了農民更多的財產權利。
股份合作經營模式
河北省永清經濟開發區自2011年11月起施行的“土地銀行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流轉農村土地承包經營權，將承包經營權轉化為長期股權，將土地“資產”變為土地“資本”，對“入股”土地統一管理、統籌規劃、集中開發，使農村土地利用更集約高效、資源配置更合理科學，土地價值與農民收益也都實現了最大化。
“土地銀行”托管模式的具體做法是：在規劃區內組建企業性質的土地托管中心（即：土地銀行），農民在依法、自愿、協商、有償的基礎上，以土地承包經營權作價入股托管中心，由土地托管中心對規劃區內的土地統一經營，入股農民按年領取股息及約定福利。在模式落地過程中，永清開發區創新觀念與機制，僅用三步便落實、完善了該模式：
第一，以地入股，群眾變股東：規劃區內的農民（村集體）與托管中心簽訂土地托管協議，首簽時限為5年，5年內若土地被征收，則依法履行征地手續；5年后，按照農民意愿，可一次性提取全部本金，也可將土地托管股權按比例折算成商業用途房產，作為入股農民的資產，以保障其長期利益；
第二，核定收益，土地成資本：農民將承包經營的土地作價入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%歸擁有土地承包經營權的農民，20%由村集體經濟組織用于公益事業和村民福利，每年年底集中結算；
第三，轉移就業，農民變市民：通過土地托管，農民不僅每年可以獲得可觀的股息和相應的福利補貼，開發區還為農民提供了從事其它職業的機會，有效緩解了農民生存的后顧之憂。據統計，永清開發區所轄6個行政村中，有1100余人在開發區從事保安、綠化、商務等工作；為開發區搞工程建設、配套服務等的個體工商戶有170多個。
以“土地銀行”為代表的股份合作經營模式，使土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化，不僅化解了城鎮化進程中的土地矛盾，而且保障了被征地農民的長遠生計。目前，該模式在廣東、四川、浙江、北京、遼寧等省市已廣泛試行。
城鄉統籌整治模式
嘉興市是浙江省級統籌城鄉發展綜合配套改革試點的先行地。2008年5月，嘉興市展開土地使用制度改革探索，創新性地提出節約用地的“兩分兩換”農村土地整治模式。作為城鄉統籌土地整治模式的代表，該模式把土地流轉與發展現代規模農業、高效農業結合在一起，通過優化調整試點地區區域建設用地、生產力和人口布局，拓展了市鎮、工業功能區和現代農業的發展空間，被嘉興人稱為“第四次土地革命”。
所謂“兩分”，就是把農民的宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開；“兩換”，就是以土地承包經營權換股、換租、置換社會保障，以宅基地換錢、換房產、換地方。通過流轉土地經營權，嘉興市實現了農村土地集約節約利用，轉變了農業生產經營方式；通過置換宅基地，嘉興市農民集中進城入住、變為“市民”，不僅改善了生活環境、提高了生活質量，而且有望拿到“退休工資”。
在具體推進過程中，“兩分兩換”又延伸出多種不同的操作模式：可以“兩分兩換”同步推進，也可以分步推進，即先“一分一換”，再穩步開展土地流轉；農民搬遷既可整村搬遷，又可零星搬遷；搬遷農民的安置方式，既可選擇市鎮投資開發公司統一設計建造的公寓房和聯體式住宅，也可以在統一規劃的基礎上自建聯體公寓房和聯體排屋。
建設聯排住宅為嘉興市參與“兩分兩換”的13個試點鄉鎮節約了25%左右的用地；通過宅基地置換，試點鄉鎮的土地節約率達到50%以上。截至2011年，嘉興市立項建設用地復墾項目125個，復墾面積8670畝；立項土地開發項目81個，開發面積12495畝，新增耕地面積11415畝——“兩分兩換”土地整治模式有效保障了全市耕地占補平衡。
在嘉興市“兩分兩換”提出和實施過程中，國土資源部及相關研究機構領導曾多次到嘉興進行專題調研指導。2013年上半年，國土資源部相關部門負責人再次專程到嘉興市調研“兩分兩換”土地整治模式和低效建設用地再開發工作，對兩項工作在拓展建設用地新空間方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉興市土地整治規劃（2010—2020年）》已經通過國土部的評審并進入實施階段，嘉興市土地流轉試點已走在全國前列。
習近平總書記在指示中說，“對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。”我國土地現狀復雜、地域差別大，土地流轉、地區改革中必然面臨不同的情況、遇到不同的問題，因而才要“因地制宜、循序漸進”。正如在以“新型城鎮化與土地利用”為主題的“第八屆中國城市化國際峰會”上，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令所說，“中國之大，根本不能一兩個文件、一兩個模式解決，中國需要千百種模式”。
三、改革難點解析
“以改革之名行占用耕地之實”
習近平總書記表示，“在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。”2012年11月28日召開的國務院常務會議也指出，“在工業化城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農村穩定，而且威脅糧食安全，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。”《土地管理法》第31條明確提及，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。”而現實中卻常見宅基地占用耕地、建設用地占用耕地、開發區占用農村宅基地和耕地等現象。
國土資源部土地整治中心和社會科學文獻出版社于2015年6月共同發布的《土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告No.2》顯示，伴隨我國社會經濟發展，建設占用大量耕地，“目前全國有12個省份建設用地總量已接近《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數，耕地占補平衡的壓力不斷增大。未來一個時期，各類建設不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉結合部的優質耕地。”
對此，喬潤令在接受《城市化》雜志采訪時表示，“大城市周邊城鄉結合部的土地都是非常肥沃的，畝產2000斤以上，但是城市擴張占用的也多是周邊土地，補充的則是偏遠地區的劣地，還有很多地方占用基本農田補充一般農田”，“作為建設用地來說，占一畝補一畝沒問題，但是作為種糧食的土地，一畝和一畝相差很遠，好田一畝地產3000斤，爛田一畝地產300斤”。喬潤令認為，耕地“占優補劣”已成普遍現象。
此外，有相當多的開發區在建設用地的使用上“先建后批”：國土部每年制定土地使用規劃，按照規劃，各地“每年有多少農地可以變成建設用地”，然而每年所得指標不多，招商引資任務又大，只好先占用規劃外耕地搞開發，之后再慢慢審批。這樣做是否合適？喬潤令直言：“地方招商引資不容易，開發商看中的土地往往沒在規劃上，這種情況非常常見，只能先占用、先開發，然后修改規劃，重新報批。”在解釋土地規劃開發工作繁難性的同時，喬潤令也不諱言，“的確有很多地方兩三年時間就用完了十年的指標，相當多的城市‘十二五’第一年就已經把‘十三五’的土地都用光了。”
至于占用耕地做宅基地，喬潤令分析，農村土地至今實施“增人不增地、減人不減地”的基本政策，農民后代結婚要蓋房，但由于城市擴張等原因，村子里的地沒有了，只能在自家的承包地上蓋。與此同時，喬潤令也指出，農村確實大量存在“多處占房”、“占而不用”、宅基地閑置等現象——多種情況并存，改革并不容易；有些問題的出現又恰恰是改革的結果。
“工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設”
習近平總書記在指示中強調，“特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題”。2015年4月24日，農業部、國土資源部、中央農村工作領導小組、國家工商總局等4部委聯合下發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，提出“各地要按照中央關于對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準”，以引導工商資本有序進入農業，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。
農業部統計數據顯示，近3年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%；截至2014年底，流入企業的承包地面積達到3882.5萬畝，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%。從2010年聯想集團“務農”引發各方高度關注，到如今城市工商資本進入農村日趨常態化，企業帶給農民更多的租金和打工收入，其引入農村的新理念也強化了農民的市場意識。
工商資本介入農地流轉固然推進了農業規模經營、增加了農民收益，同時也帶來不少煩惱。農業部副部長陳曉華指出，“工商資本進入農業有利有弊：一方面，工商資本可以加快傳統農業改造和現代農業建設；另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易加劇耕地‘非糧化’、‘非農化’傾向，隱患很多。”
就這一難點，喬潤令與北京市農村經濟研究中心研究員張英洪不約而同地向記者表示，企業下鄉租賃土地，目的往往不是發展農業，而是追求利潤——在支付土地租金、人工費用后，自身還要盈利，但是“糧食很難賣出價格”，所以只能選擇種“能加工出高利潤的產品”，比如葡萄、藥材等非糧作物——這是工商資本下鄉介入農地流轉引發的“非糧化”。張英洪透露，也有企業將流轉土地改造成農業觀光園或農產品加工基地，甚至修建娛樂設施搞經營——這是工商資本介入農村土地流轉引發的“非農化”。
土地流轉合同糾紛在工商資本下鄉過程中屢有發生：農業項目通常前期投入較大、回報周期較長，“北美海棠等景觀植物的種植，5年之后才能見效益”，下鄉企業有時會出現暫時性的資金周轉困難，無法按時支付土地流轉費用——農民短期內不能通過流轉獲取收益，是否該收回流轉土地？對于企業來說，前期已投入上千萬，此時中止得不償失；對于農民來說，規模化生產已經打破了原來的田壟，即使拿回土地復耕也要多費周折修整，且耕種遠不如流轉收益高——這是工商資本介入農地流轉后時常出現的“兩難”。
習近平總書記指出，“土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。”土地流轉和規模經營往往需要資本參與，城市工商資本下鄉參與農村建設，在一定程度上解決了農村土地規模化經營的資金缺口等問題，提高了農民收入，但其對耕地利用、農業生產帶來的負面影響也已顯現，利弊并存的現狀使很多地方政府仍對這一改革舉措持觀望心態。
四、改革前路預期
習近平總書記在指示中反復強調耕地保護、農地流轉的重要性，他說，要“像保護大熊貓一樣保護耕地”。而在具體改革實踐中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮”。——貫徹落實國家政策法規應與地方實情相結合，頂層設計、政策方針給出改革大方向，但是不應忽略地方土地現狀，強制執行；改革應“循序漸進”、穩扎穩打，一味追求速度的改革是不可持續的。
那么，農村土地改革下一階段該怎么走？改革前路在何方？我們從習近平總書記的指示中，或許可以提煉出幾項關鍵要素：
完善土地承包法律法規
2015年5月17日，中央財經領導小組辦公室副主任韓俊公開透露，《農村土地承包法》正在修訂中。十一屆三中全會后，農村土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”，這一改革舉措極大調動了農民生產積極性；在2014年11月下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中，中央第一次提出“在堅持農村土地所有制前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置的新格局”。這一文件確定了農村改革的基本方向，為農村土地制度改革定下基調。
《農村土地承包法》的修訂目的之一，就是從法律上明確“三權分置”以及各項權屬的性質、權能。“三權”要分置，首先必須明確權屬。張英洪指出，農地的集體所有權不能變更，不能搞私有化改革；農民享有土地承包經營權“長久不變”，即承包權永遠歸農戶所有，擁有承包地的農民若進城務工無法自己經營，可將經營權以合作社、分紅等方式流轉給他人，這是農用地的“三權”。通過改革完善法律法規，農村土地經營權或可抵押、融資、貸款，“這在以前都是不可以的”，而要推進改革，首先要為農地“確權”。張英洪說，“現在土地確權還沒確完”。
農地“確權”的確有諸多問題需要厘清。比如土地承包期限問題，韓俊曾于2014年12月發文表示，“如果不設承包期限，土地承包經營權則逼近集體土地所有權，容易誤讀為推行土地私有。”又有學者認為，應“虛化集體所有權，將土地財產權利完全交給農民”。對于土地承包權究竟屬于“債權”還是“物權”，至今仍存爭議，而這也使土地承包法律法規有了進一步完善的空間。
健全監管和風險防范機制
2015年4月24日下發的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》提出，要“充分認識加強工商資本租賃農地監管和風險防范的重要性”，“加強工商資本租賃農地規范管理”，“健全工商資本租賃農地風險防范機制”，“強化工商資本租賃農地事中事后監管”，各地要“及時組織力量對工商資本租賃農地進行全面核查，依法進行規范，引導農村土地經營權健康有序流轉”。
為保護18億畝耕地紅線，耕地轉換成建設用地關卡重重。張英洪介紹，流轉耕地搞經營“本身不可能”，但是有些工商資本會“變相占用”，比如流轉幾千畝土地發展觀光農業；企業看中政府傾向農村的政策和土地的增值潛力，搶先下鄉流轉土地，之后將地“儲存”撂荒，等待土地升值轉手等。——農村土地流轉亂象叢生，致使農業生產風險加大。張英洪指出，“現在因為監管不到位，造成很多問題”，“國家要增加社會資本進入土地的門檻”。
農業部部長韓長賦表示，“現代農業發展缺資金、缺人才、缺先進管理理念，推進傳統農業向現代農業轉變，工商資本進入農業是必要的”，“關鍵是要建立‘五項制度’，即建立上限控制制度、分級備案制度、審查審核制度、風險保障金制度、事中事后監管制度”。通過建立“上限控制制度”限制企業下鄉租地的時間和面積，通過建立“風險保障金制度”（社會資本參與土地流轉必須先交納年流轉租金3—5倍的保證金作為“風險保障金”）提高社會資本的準入門檻等，可以有效緩解城市工商資本下鄉帶來的風險；建立“分級備案制度”、“審查審核制度”、“事中事后監管制度”等，則是對監管機制的健全，可將風險“防患于未然”。
目前，湖北省武漢市已經有兩個區在試點“風險保障金制度”，既可防止企業因經營不善中途退出，影響農戶的租金收益，又可防止企業擅自改變土地用途。若企業擅改土地用途，保障金可作為處罰金；若企業對土地從事掠奪性經營，損壞地質，保證金可用作土地復耕費。
加強鄉鎮農村經營管理體系建設
2014年1月，國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出“2014年及今后一個時期”，農業農村工作要“深化農村土地制度改革”，“構建新型農業經營體系”，“改善鄉村治理機制”。
鄉鎮農村經營管理體系要改革，土地改革仍是重點。2014年，陜西省榆林市公布農經管理機構業務開展情況，展開的五項主要工作“農村三資管理”、“土地流轉管理和農村土地承包經營權確權登記”、“土地承包經營糾紛調解仲裁”、“新型農業經營主體的培育”、“農村經濟各類指標的統計及上報”中，土地流轉、土地確權等土地改革工作居重要位置；據公布數據，榆林市定邊縣開展農村土地承包經營權確權登記工作的專項經費為12萬元，橫山縣進行土地確權登記工作的專項經費為20萬元。2015年，河北省重點推進的四項農村經營管理改革——“加快土地確權登記頒證工作”、“引導土地經營權有序流轉”、“加快培育新型農業經營主體”、“積極開展股份制改革試點”中，也有兩項涉及土地改革。
關于農村經營管理體系建設中土地管理體系建設的方式，各地提出的措施也多具有地方針對性，比如河北省將“發展多種形式適度規模經營，鼓勵發展土地股份合作，允許農民以承包經營權入股發展產業化經營，大力發展土地托管”；湖北省則將“穩定完善土地承包關系，積極推進農村土地經營體制機制創新”列為2015年農村經營管理工作重點，強調要“全面推進土地確權登記頒證工作”、“加快完善農村承包土地流轉服務體系”、“著力健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系”；湖南省發布的“2015年農村經營管理工作要點”也提出，要通過“穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作”、“建立農村土地經營權有序流轉引導機制”、“抓好農村土地承包仲裁工作”等方式來“創新農村土地流轉管理服務體制機制”。
