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2024年11月24日
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黨國英：中國社會科學院農村發展研究所研究員，宏觀室室主任;中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
GDP是中國人的一塊心病。GDP掛帥不對，但沒有GDP萬萬不可。GDP是反映一個國家物質財富數量的基本指標。物質豐裕的社會固然不一定精神文明，但物質匱乏的社會卻注定難有精神文明。今后一個時期，如果我們國家的GDP不能保持8%左右乃至更高一點的增速，很多麻煩會集中發生。但GDP的創造需要資源。近些年到各地調研，地方負責人幾乎眾口一詞，說他們的發展缺乏土地。土地是經濟活動的要素之一，若果真沒有土地，發展就會受到限制。從根本上說，中國的土地資源并不構成對經濟長期快速增長的絕對約束。土地資源是一個問題，但這個問題是有答案的。
2012年，中國的GDP總量會超過50萬億人民幣。我們還不滿足、也不應該滿足這個水平。中國未來發展的目標是世界強國富國，人均收入水平要達到世界先進水平，經濟總量要達到世界第一。資本積累速度不是大問題，人力資源要靠技術進步來改變人均資本裝備水平，也不是大問題。能源問題要靠技術進步和能源價格調整來解決，可以樂觀待之。土地面積難以靠技術進步增加，但可以靠提高土地資源綜合利用水平來滿足經濟發展的需要。后者正是本文要討論的問題。
如果中國社會經濟改革節奏能把握好，使中國能避免大的社會動蕩風險，中國經濟發展仍可有很好前景。筆者粗略估算，如設定中美經濟增長率分別為9%、2%，則中國經濟總量可在2030年前后趕上美國。若按匯率的購買力平價計算，這個時間還可提早。另假設中國人口增速遞減，美國人口按1%速率增長，中國人均年收入水平可在2040年和美國看齊，那時，中國經濟總量可達約320萬億人民幣以上（如按市場匯率計算，這個數據還要高一些）。大略來說，在未來約20年里，中國還要創造270萬億的GDP，就達到了比較有標志意義的新階段。也許有人質疑這里的估算，例如，可以說人均收入進一步提高后，經濟增速可能下降。這種質疑不無道理。但這里估計的是相對水平；中國的增速會下降，美國的增速也會下降。因此，大的趨勢應該是可以成立的。
中國的土地資源能允許我們再生產270萬億GDP么？
中國GDP總量的90%以上主要靠城市經濟部門生產出來。各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優質耕地。這些城市經濟部門占了大約1億畝土地（大于城市建成區面積），平均1畝地產出GDP近50萬元。近些年國家對農田占用嚴格管控發揮了作用，每新增1畝建設用地產出GDP約220萬元。按這個數據推算，我國GDP總量達到350萬億，還要占用優質耕地1億畝以上。我國優質耕地每畝可產出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產量，占到現有糧食產量的18%左右。
1億噸糧食能不能用其他土地生產？很難。我國土地品質差異很大，山區土地的糧食產出往往是優質耕地的1/3左右。山區土地灌溉困難，又因為土地分割細碎，機械化耕作不易，且離市場比較遠，綜合勞動生產率低，農民耕作的成本很高。這是山區土地被撂荒的主要原因。所以，擴大山區土地利用來增產糧食是行不通的。
依靠土地整理來增加優質耕地，是我國近些年努力做的工作，其主要辦法是提高土地的平整度，增加灌溉設施，便利機械耕作。但我國水源較好的地區已經沒有多少土地整理的潛力，其他地區即使花巨大代價整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一個問題。
好的辦法是限制平原、河谷地帶城市的繼續擴張，依靠提高土地利用率的辦法來提高這些城市的經濟規模。可以通過努力將大約1億畝現有僅城市經濟部門用地（大于統計概念的城市建成區）的平均GDP產出能力逐步提高到210萬/畝，還有約10萬億的GDP靠農業部門提供，另外100萬億的GDP則應通過山區非農業用地轉變為工商業用地來提供。考慮到我國第三產業的發展潛力，這種估計不算冒進。
經濟地理專家把我國土地資源按人口居住適宜程度分為5類，分別是“高度適宜地區”、“比較適宜地區”、“一般適宜地區”、“臨界適宜地區”和“不適宜地區”。從長期看，后3類地區的人口要大幅度減少，90%以上的中國人會居住在前兩類地區（現在接近20%）。國土的直接經濟利用價值主要是前兩類土地。
我國高度適宜人類居住的土地約14億畝，現有農地約10億畝左右，這些農地或已經是高產優質農地，或有可能被改造為優質耕地。這部分土地目前承載人口約4億，在保持耕地不變的情況下，人口增加1倍達到8億也不是問題。這10億畝農地應主要滿足國人的糧食、蔬菜、淡水養殖的需要，是中國人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用來搞建設。
我國第二類土地，即“比較適宜地區”，一共有42億畝土地。這些土地大約2億畝為城鄉建設用地，約8億畝為耕地，其余多為林地和未利用土地。讓中國經濟今后30年里活起來的土地正是這一部分。目前農民撂荒的耕地也是這個地區的土地。在這部分土地中，如果盤活現有2億畝建設用地，生產出來100萬億GDP綽綽有余。這部分土地還可以承擔兩個功能，一是發展低密度住宅，滿足中國中產階層對獨棟房屋的需要；二是大力發展經濟林，增加替代糧食的農產品。土地資源的數量滿足這兩種需求沒有任何問題。
多少年來，中國的地方領導人沒有不說缺乏建設用地的。中央國土資源管理部門面對這種壓力應該保持冷靜，本著全局利益和“以人為本”的國家治理原則來把握土地政策。
（一）對上述人類居住“高度適宜地區”和“比較適宜地區”這兩類土地，采取不同的土地規劃與用途管理政策。
對第一類土地，要用壯士斷腕的決心，嚴格控制建設用地的增長。除重大公益建設用地外，應停止建設用地指標發放。應要求這一地區的經濟建設主要使用存量建設用地的調整和再開發。要學習佛山市的做法，實行“三舊改造”，把舊廠區、舊村莊和“城中村”的土地利用好，提高土地的使用效率。特別要用好現有開發區的土地，堅決杜絕低經濟密度建設項目上馬。在開發區要盡量擠出土地多搞一些住宅建設。
對第二類土地，要適當放活管理辦法。“增減掛鉤”指標要向這類地區傾斜。對農業利用條件差的荒地，應鼓勵其用于工業建設。城鄉建設用地市場統一的改革，可在這類地區率先啟動。二類土地還可以發展獨棟房屋建設項目，滿足區域內城市居民的住房需求。讓二類土地地區的住房條件優于一類土地地區，吸引經濟資源向這類地區轉移。
（二）用“農業保護區政策”替代“基本農田保護政策”，加強對我國優質農田的保護力度。
在上述兩類地區，可建立“農業保護區”。在農業保護區內，除了國家基礎設施建設對土地的需求以外，不準用任何土地搞任何非農建設，以防止地方政府借口利用廢棄地搞非農建設項目。農業保護區的現有集體建設用地的少部分轉變為專業農戶居住地，其余大部分逐漸復墾為耕地。
一類地區的所有基本農田都應納入農業保護區，二類地區條件好的基本農田納入農業保護區，一些坡地、高海拔地、零星小面積壩子地不必納入農業保護區。
鑒于農業保護區包括大量現有村莊占地和其他未利用土地，也可以適當包括一些林地，其總面積可在25億畝左右。
（三）農（林）業管理部門應與國土資源部門加強協調，做好木本糧油生產的全面規劃，大力推動木本糧油經濟的現代化。
目前，山區丘陵地區的經濟林發展很快，現有某些產品的高回報率將會消失，有的產品還可能相對過剩。平均利潤率規律對任何農產品都終究會起作用，最終任何農產品都將只能獲得平均回報。要讓地方政府清楚地明白這一點。國家有關部門要提出指導性意見，對大宗經濟林種植面積要有一個預警指標。
