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2024年11月24日
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張英洪 ：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
近些年來，我在有關城市化的專題研究中，提出雙重二元結構的概念，并區分了狹義城鄉一體化與廣義城鄉一體化。
我國城鄉二元社會結構有靜態與動態兩種形態。靜態的城鄉二元結構就是在計劃經濟體制下基于農民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農村、市民與農民兩種權利不平等的制度體系，實行“城鄉分治、一國兩策”，使農民處于“二等公民”的不平等地位。動態的城鄉二元結構是基于本地居民與外來人口（主要是農民工，但不只是農民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權利不平等的制度體系，實行“城市分治、一市兩策”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。靜態城鄉二元結構與動態城鄉二元結構共同構成了當代中國的雙重二元結構。
我國靜態城鄉二元社會結構形成于20世紀50年代，它是計劃經濟體制的產物，是政府主導的制度安排的結果，其基本特征是城鄉分治，農民與市民身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視農民為核心的城鄉二元結構，我們稱之為靜態城鄉二元結構。2008年黨的十七屆三中全會明確將破除城鄉二元結構上升為國家的基本公共政策。靜態城鄉二元結構已持續50多年，現在正處于破除之中。
我國動態城鄉二元社會結構形成于20世紀80年代，它是市場化改革后產生的，是市場力量和政府制度雙重作用的結果。其基本特征是城市內部分治，外來人口與本市人口身份不平等，享受的權利不平等，所盡的義務也不平等。這種以歧視外來人口為核心的二元結構，將外來人口排除在政府提供的基本公共服務之外，形成了一種因人口流動而產生的動態的二元社會結構，我們稱之為動態城鄉二元結構，動態城鄉二元結構從制度上歧視的對象是外來人口。動態城鄉二元結構已持續30多年。
我國各個城市在空間結構上包括城區與郊區農村，在城市人口結構上，我國各個城市的常住人口中主要有三大部分人群，一是本城市戶口中的非農業人口，二是本城市戶口中的農業人口，三是沒有本城市戶口的外來流動人口。凡是有外來人口的城市和城鎮都存在著雙重二元結構，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結構表現得尤為突出。雙重二元結構是我國城市化、城鄉一體化發展面臨的主要社會結構性障礙。
與雙重城鄉二元結構相適應，城鄉一體化也有兩種，即狹義城鄉一體化與廣義城鄉一體化。我們把破除城鄉二元結構的城鄉一體化叫著狹義城鄉一體化，把既破除城鄉二元結構、又破除城市內部二元結構的城鄉一體化叫著廣義城鄉一體化。狹義城鄉一體化是片面的城鄉一體化，廣義城鄉一體化才是全面的城鄉一體化。
在城市化和城鄉一體化進程中，傳統的靜態城鄉二元結構正在破除，而動態城鄉二元結構在有的地方卻日益強化。1950年代以來，我國各城市內部就開始存在靜態的城鄉二元結構。1980年代以來，隨著外來人口向城市流動遷居，受傳統城鄉二元結構的影響，一種區分于城市本地戶籍人口與外來人口的新的動態二元結構逐漸形成，并日益成為影響城市健康發展的重要因素。
發達地區各大中城市中的動態城鄉二元結構相當突出，推進廣義城鄉一體化的任務更加繁重。以北京市為例，2013年末，全市常住人口2114.8萬人，其中常住外來人口802.7萬人，占常住人口的比重為38%。在常住人口中，城鎮人口1825.1萬人，占常住人口的比重為86.3%。2013年末全市戶籍人口1316.3萬人，其中農業戶籍人口約250萬人。在北京市常住人口構成中，受傳統靜態城鄉二元結構直接影響的是約250萬人的本市農業戶籍人口，而受動態城鄉二元結構直接影響的是800多萬人的外來人口。外來人口遠多于北京市農業戶籍人口。因此，從某種意義上說，動態城鄉二元結構的消極影響甚至超過靜態城鄉二元結構。全國其他各大城市都與北京一樣，都存在雙重二元結構的復雜問題。在北京市，推進狹義城鄉一體化，就是著眼于1316.3萬人的戶籍人口，重點解決約250萬農業戶籍人口的平等市民待遇問題，讓農業戶籍人口平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。推進廣義城鄉一體化，就是著眼于2100多萬常住人口，全面解決約250萬農業戶籍人口以及800多萬外來人口的平等市民待遇問題，讓農業戶籍人口以及外來人口平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
城市化與城鄉一體化，都涉及到城市與農村的關系，是一對既有緊密聯系又有重大區別的概念，是對城鄉關系的不同表達。城市化是全世界都在共同使用的概念，城市化將農村與城市聯系起來，城市化是針對農村社會來說的，城市化表達的城鄉關系，就是將農村社會轉變為城市社會的過程。衡量城市化發展水平的指標就是城市化率，即城市人口占總人口的比重。城鄉一體化是中國特有的概念，城鄉一體化將農村與城市聯系起來，其實質就是要破除城鄉二元結構，實現農村與城市平等開放、共同發展，城鄉一體化表達的城鄉關系，就是要破除城鄉二元結構、實現城鄉平等融合發展的過程。目前衡量城一體化發展水平的指標還不是“城鄉一體化率”這一概念。
城市化與城鄉一體化之間存在著兩種不同的關系。一方面，城市化可以強化城鄉二元結構，阻滯城鄉一體化。另一方面，城市化也可破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化。第一種情況可以稱之為傳統城市化，第二種情況可以稱為新型城市化。城市化重在經濟發展，而城鄉一體化重在制度變革。因此，我們不能簡單地認為城市化就一定會推進城鄉一體化。在我國一些地方，城市化率已經很高了，有的超過了80%，但城鄉二元結構仍然十分突出。所以說，沒有基于現代公平正義的制度變革，即使高度城市化了，也不可能形成城鄉一體化新格局。
