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2024年11月24日
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交通擁擠、空氣污染、公共服務不足……隨著城市人口快速增長，北上廣等地的“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。《經濟參考報》記者調研了解到，近些年北上廣幾個特大城市持續快速發展，對城市的資源環境、公共服務能力、可持續發展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經濟增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實現控制人口規模的目標面臨諸多難題。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規模，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負債累累”導致難以正常行走。
隨著人口急劇增長，北上廣等特大城市人口與資源環境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。
數據顯示，北京市機動車已超過500萬輛，上海、廣州等多個城市超過200萬輛，車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”。暑期北京城區日供水量逐漸上升，北京市自來水集團預測，今夏城區日供水量將達到310萬立方米至315萬立方米，接近318萬立方米的日供水能力極限。
在廣州，去年不少生源密集地小學學位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過20%。由于人口多，廣州一天要處理1.4萬噸垃圾，主城區要處理9700多噸垃圾，1天要處理污水465萬噸。
龐大的人口規模，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負債累累”導致難以正常行走。為了控制人口規模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：
———“積分”進城，規范外來人口落戶。早在2010年，廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制，截至今年7月底，已發放4872萬張居住證，涵蓋公交、小額消費、金融等多種功能。上海于2013年6月印發《上海市居住證積分管理試行辦法》。
———功能疏解。一是在郊區建設城市“副中心”，二是將部分產業遷移至周邊省市。在北京，大紅門服裝市場已經確定外遷河北白溝，白溝大紅門國際服裝城一期將于9月底試營業。廣州積極建設城市副中心，促進人口逐步向兩個新城區和三個副中心集聚。如今老城區周邊的新區都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁，醫院、學校也在配套完善中。
———規范社會管理。北京、上海等城市均在推進打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作，在提升社會治安的同時，也增加了無固定工作、無合理居所的外來人口的生活成本，對控制外來人口也起到一定作用。
北上廣每年增加一個中小城市人口量
在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數量達到四五十萬人，相當于一個中小城市的規模。有專家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當于“26年長出一個北京城”。
根據《國家新型城鎮化規劃(2014－2020)》，人口在300萬至500萬之間的為大城市，城區人口500萬以上的算是特大城市。截至2010年，人口在500萬至1000萬之間的中國城市達到10個，1000萬以上的城市有6個。記者了解到，在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數量達到四五十萬人，相當于一個中小城市的規模。
近十多年來，北京的常住人口以每年近60萬人的速度持續增長，近兩三年增速略有所放緩。2013年，北京市常住人口2114.8萬人，較2012年增加45.5萬人，增長2.2%。有專家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當于“26年長出一個北京城”。
其中，外來人口是新增常住人口的主力。2013年，北京市常住外來人口802.7萬人，占比38%，同比增長3.7%，新增外來人口占當年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年，全市常住外來人口增長98萬人，年均增長4.4%，占全市新增常住人口的64.1%。
記者從上海社會科學院了解到，1993年到2012年，上海常住人口從1381萬增加到2380萬，平均每年新增52.6萬，年均增長2.9%。2013年，上海常住人口突破2400萬大關，達到2415.15萬人，比上年增加34.72萬人，其中外來常住人口990.01萬人，占比41%，較上年增加29.77萬人。
在廣州，情況也不容樂觀。2013年末，常住人口1292.68萬人，其中，戶籍人口832.31萬人。這比2012年第六次人口普查時的1260萬人增長了約32萬人，從2000年到2012年間，廣州常住人口每年增長達43萬。
據預測，如不采取有效調控措施，2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區規劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規劃目標，2030年將達3000萬人左右。
遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸
各地仍存在GDP思維慣性，擔心產業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展，但是，地方政府為了自身利益，轉移或外遷的難度很大。
記者在北上廣調研了解到，盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施，人口增速有所趨緩，但是絕對數量仍然大幅增加，對城市健康運行和持續發展造成巨大壓力。目前，人口規模控制工作面臨多重阻力。
一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成。據了解，上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務領導小組，辦公室設在市公安局，成員單位有25家，但各部門各自為政、工作機制不暢。目前，居住證登記與信息匯集系統化程度較低，信息合建共享機制不夠順暢是重要原因。
二是“GDP思維”下“以業控人”推進力度不足。記者發現，各地仍存在GDP思維慣性，擔心產業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展，但是，地方政府為了自身利益，轉移或外遷的難度很大。
三是相關政策不到位，“以房控人”政策力度不夠。比如，上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉結合部的農民房屋出租缺乏具體政策，對“非改居”的廠房出租沒有明確規定。雖然規定了違章建筑及危險房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于5平方米，不得分隔搭建后出租等，但執行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執行力度不足。
四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力。據北京市衛生計生委測算，政策放開后平均前5年每年將新增5.42萬人左右，此后每年新增約4萬人左右。“單獨兩孩”政策實施將使城六區人口服務管理壓力加大，也使幼兒園、小學配置更趨緊張。
以產業疏導引導人口分流
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產業和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產業進行疏解，主動舍棄犧牲一些產業，“掉一些肉”，以經濟“減負”為人口減壓。
記者在調查中發現，北上廣等大城市吸引的新增外來人口中，大部分集中于勞動生產率較低的行業，不符合大城市的定位。根據2012年第六次人口普查統計，在北京市，就業以外來人口為主的行業主要是居民服務業、住宿餐飲業、批發零售業、建筑業、制造業，在這些行業，外來人口占就業人口的比例分別為75%、73%、68%、63%、52%。2013年底，在全市登記流動人口中，服務性行業中流動人口比重超過70%。
在上海、廣州等城市，也存在類似情況，對此，北京市發展改革委主任張建東表示，大城市應以產業疏導引導人口疏導。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產業，實現了213家污染企業停產退出，完成全年任務的71%。
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產業和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產業進行疏解，主動舍棄犧牲一些產業，“掉一些肉”，以經濟“減負”為人口減壓。
北京市政協調研組建議，要明確產業和功能疏解對象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標，加快清退一般性產業；以控制人口為目標，疏解區域性物流基地和專業批發市場等流動人口聚集產業；以功能調整優化為目標，解決優質公共服務資源配置不均衡問題，并啟動部分行政機關及事業單位向外轉移試點工作。
專家表示，由于統籌不力、配套政策不完善等問題，目前一些城市的產業疏導進展并不順利，對此，建議進一步發揮價格對產業結構升級的杠桿作用。具體而言，其一，對不符合城市功能定位的企業，提高其生存成本，促進低端產業加快調整退出；其二，提高新增產業項目準入門檻；其三，對積極轉移產業的企業給予一定的租金、稅收等優惠政策。
