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2024年11月24日
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在新一輪城鎮化加速的背景下，土地指標成為地方政府最為頭疼的事務之一。增量難做，只能在存量上尋找突破。因此，舊城改造日益受到關注。
不過，各地在舊城改造實踐中面臨資金、拆遷、文化傳承等諸多難題。以資金壓力為例，據上海相關部門的估算，上海要完成“十二五”中心城區舊區改造任務需投入資金4500億—5000億元，平均每年投入約1000億元左右。拆遷則更為棘手。舊城改造在現實中相當復雜，因為既有政府為民解困之因，也有賣地給開發商之意。換句話說，舊城改造牽扯到許多利益問題，拆遷讓各方利益博弈顯性化、集中化。尤其是商業性極強的舊城改造項目，往往會衍生出諸多矛盾和沖突。
在我們看來，舊城改造難以推進，主要原因在于地方政府忘記了舊城改造本該具有的公益性特征。舊城改造并不只是建筑的拆遷與重建，而是對舊城城市系統的優化與提升。其基本對象不是單純的建筑，而是包括城市形態、城市功能、歷史文化、城市產業和城市社會的綜合體。舊城改造不能僅僅從經濟的角度考慮，商業性的舊城改造往往因為逐利而忽視社會利益。
以往的舊城改造更多的情形是，政府與開發商確定拆遷范圍，規定拆遷補償標準及拆遷完成時間，然后加以實施。在這一過程中，居民的意愿和訴求往往不被重視，利益得到充分保障便無從談起。政府也常常出于各種利益因素的考慮，被開發商牽著鼻子走，城市肌理、城市文化受到不同程度的損壞。越來越多的歷史街區消失，越來越多的城市“千城一面”說明這一情況已經非常普遍。
當然，正視舊城改造的公益性，并不是意味著排除社會資本參與。畢竟，在政府財力有限及運營能力不足的情況下，引入社會資本有助于解決舊城改造所面臨的資金難題及開發運營難題。公益性要求的是舊城改造本身需要兼顧多方利益，讓政府、居民和開發商的利益都得到合理的保障。在實踐中，舊城改造應當從模式設計開始便考慮到公益性的特征。
上海閘北區彭三小區原地改造是個成功的典型案例。上海閘北區彭三小區建于上世紀60年代前后，以不成套危舊住宅為主。彭三小區面臨小區老化、改造成本高昂、改造意愿方面居民不愿搬遷等問題。
綜合權衡之后，彭三小區以非動遷的原地安置方式，進行了節約、滾動、多樣化、可持續的分類、分期舊住房綜合改造。其中，對成套住宅實施外部平改坡和內部設施的綜合改造；對不成套但建筑質量尚可且有距離空間的住宅實施增加廚衛的改擴建；對不成套且建筑質量嚴重老化的舊住宅實施拆除重建。對第三類，又具體分為三種方案：原建筑拆除、原地加層重建方案；局部整組團拆除，組團內調整布局新建方案；整片拆除，重新規劃改造方案。
彭三小區改造的核心在于資金平衡。根據已經實施和批準的規劃指標，彭三小區原來總計建筑面積約10.87萬平方米，改造后總計（地上部分，下同）為16.28萬平方米，共計新增5.41萬平方米。改造中保留住宅面積3.79萬平方米（平改坡加6幢廚衛擴建），新建建筑面積為12.48萬平方米。該改造項目的主要投資在新建部分以及小區環境的改善，以新建建筑4500元/平方米測算，共需要投資約5.7億元。該小區經過改造后可回籠資金的部分主要是新增住宅的可售部分。經測算，新增的4.88萬平方米住宅中，有約3.0萬平方米要用于原來不成套居民的成套補足。剩余增量住宅約1.88萬平方米中，約0.5萬平方米屬于部分住宅額外增加部分向居民按市場價適當優惠出售；1.3萬平方米，254戶，平均每戶51.2平方米，可用于廉租公租等保障性用房，由政府以優惠價回購。加上2001戶居民成套后售后公房的凈歸集資金、5期增加地下車庫的出售出租等共可以回籠資金4.5億以上，剩余不足部分通過政府適當的補貼予以解決。這樣，平均每戶不成套居民只需投入補貼6萬元，共1.2億元左右即可實現該小區整體改造費用的基本平衡，且同時完成了社區配套設施以及原來成套住房的綜合改造。
原拆原建的彭三小區模式，既實現了改造提升城區居民區的目的，也改善了居民的居住條件和生活方式，并為參與開發的企業帶來合理的商業回報。
從這個案例可以看出，舊城改造單靠政府或者單靠企業都不行，而應在保持公益性的基礎上積極探索可行的模式，讓政府、居民和企業多方共贏。新型城鎮化提出“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，公益性的舊城改造模式無疑是讓城市保留傳統特色、重新煥發活力的一條新路。
