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2024年11月24日
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2013年12月中旬中央城鎮化會議將提升城鎮化建設質量作為目標，2014年3月份又頒布《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，使發展與安全減災的“兩難”問題，直指需要通過城鄉建設發展來擺脫危機之境。2014年4月份以來，蔓延加劇的“城市病”，尤其是“新城市病”，使快速發展的大中城市成為關注重點，在多元的城市“病因”中，規劃布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科學等問題愈演愈烈。
2014年5月份以來的全國十多個城市的暴雨再次考驗城市的底線思維：東莞女大學生被沖入下水道死亡、深圳機場再次變成“水簾洞”、廣東電網60多條線路在暴雨下跳閘，這些都再次說明，拘泥于頭痛醫頭、腳痛醫腳的城市“應急”，只能一次次陷入重復錯誤的怪圈之中。新型城鎮化建設不僅應謹防災害陷阱，更該善于反思并總結，使災難個案及曾有過的失誤，成為城市安全發展的“推進器”。
據此，我認為探討城鎮化進程中的災情發展特點及規律，對未來中國新型城鎮化有效的應對災難危機的規劃發展策略尤為重要。面對日益復雜的災害形勢及由“鄉村中國”向“城鎮中國”的華麗轉身，我們一定要為當下城鎮化建設的防災減災保障找到對策。
一、新型城鎮化建設要把握災害風險的規律
2014年4月中旬，在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》發布僅一個月后，全國部分省份發布地方新型城鎮化規劃，在它們出爐的規劃中基本上沒有從安全減災可持續發展的角度提出“安全城鎮化”的設計思路。對此，極有必要從國家層面強調新型城鎮化建設目標的安全可持續性，尤其要告誡規劃編制者應懂得必要的區域安全及綜合減災的知識，并提升能力建設。新型城鎮化建設應是可持續的，就是要避免片面城鎮化、空心城鎮化、單向城鎮化、粗放城鎮化以及無序城鎮化，那就要充分研究并解讀中國新型城鎮化發展所面臨的一系列障礙及焦點問題。要承認安全減災是左右新型城鎮化發展的主要障礙之一，它在警示城鎮化建設勿急功近利的同時，更強調城鎮化建設要選擇安全可靠的防災邏輯與規劃策略，要深刻認識城鎮化建設與天災人禍隱患間的內在關系，特別要善于找到城鎮化建設中無序發展表現出的災難新形勢與新特點。
1.要研究國際災情基本動態的影響
世界氣象組織（WMO）2014年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度結束之前有可能出現厄爾尼諾現象。據有關學者分析，自1763年的19次強厄爾尼諾事件，70%以上的厄爾尼諾都發生在太平洋地震活動年，特別是1900年以來的7次強厄爾尼諾事件幾乎無一例外地全部出現在太平洋地震活動年。具體看：1950年至1979年間，共有15個暖水年，其中12年都發生了8級以上強震，進一步觀察自2014年4月2日—11日，智利北部沿岸近海發生8.1級地震1次、7.8級地震1次、6級地震5次。這確實說明，地震與厄爾尼諾現象有相關性。
厄爾尼諾現象指東太平洋海域海水的周期性變暖，它會提高氣溫，并影響全球或區域天氣，最近一次大型厄爾尼諾事件發生在1997—1998年，已經導致成千上萬人死亡和數百億美元損失。2014年3月中旬，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）預測，估計厄爾尼諾現象在2014年夏天發生幾率達50%，2014年3月末聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）也發布了氣候變化對人類和生態系統影響的最新報告，強調從防災減災上改進氣候變化經濟模型。另據國際科學理事會和國際社會科學理事會發起的“未來地球計劃”，在強調防災減災策略時，進一步明示要加強自然科學與社會科學的融合研究。
2013年9月中旬，瑞士再保險公司發布報告指出，全球范圍內受到水災威脅的人數超過任何其他自然災害，其中亞洲城市面臨災害威脅的人數也最多。瑞士再保險最新出版物《關注風險：全球城市自然災害風險排名》中闡述了自然災害風險指數，并對全球616座城市面臨的人身和經濟風險做出比較。瑞士再保險首席承保官韋博強調“僅主要河流的河水泛濫就有可能影響到3.8億生活在城市中的民眾；此外有近2.8億人要受到強烈地震的影響。我們需要更好地了解如何讓城市更具抗風險能力，以及需要進行哪些投資和基礎設施建設來盡可能減少生命、財產的損失”。
2.要研究城鎮化建設面臨的“災情”
城鎮化建設是否合理不能以速度的快慢為標準，重在城鎮化的質量，重在城鎮化是否能做到可持續發展。城鎮化的“新”，旨在促進“四化”的同步發展，即城鎮化應是工業化的加速器，是農業現代化的引擎，是信息化的載體，健康的城鎮化要促進它們間的相互協調發展。化解城鎮化“隱憂”，先要改變一味求快的城鎮化風險，因為“快”會導致規劃不合理、引發建筑質量難達標，不要用鮮血考問農村民房脆弱的抗震性能。2013年廬山地震是一次與汶川地震有相關性的強震，盡管國家已啟動了最高級別響應，但蘆山縣轄6鎮6鄉，曾是2008年“5·12”地震的重災縣之一，兩次大災讓人們見證罕見震災中人與自然的力量。無論是汶川“5·12”，廬山“4·20”，都給城鎮化建設補上了安全減災的警示課，無情的災害暴露了當下中國尤其是西部城鄉防災減災能力上的脆弱性。
事實上，災難在使山河破碎、生靈涂炭的同時，還要求人們在這重災洗劫的土地上反思生態安全的價值，反思災害風險的認知，反思所有可吞噬生命的元兇。縱觀我國城鎮化建設中的災情，主要集中在自然災害與人為災害兩大類，前者指地震地質災害、極端氣象災害、旱澇、雷擊與生態災害、環境災害侵蝕等，這些對西南諸地山地綜合災情更為嚴峻；后者指城鎮的工業化事故、建筑安全、不安全用電、交通惡性事故、城鎮化生命線系統事故等。這里特別提及的是要關注我國歷史文化名城、名鎮、名村的遺產安全保護問題，尤其要研究貧困鄉鎮的“貧困—災害—更貧困”的災害鏈。大量發生在鄉鎮一級的自然與人為災害說明，有相當多不應重復的災難“沉疴”，災難發生后再多的“積極作為”，也難改變形成事故災難發生前那些無數的不作為。
要注意不合理的城鎮化建設是誘發山區地災的關鍵。如四川丹巴縣城，過去是一個僅有數十間低矮房屋的小村莊，它們錯落在山前靠河的一片古滑坡體平地上，然而今日，這塊平地已被數百棟房屋擠滿，滑坡體上8層以上樓房比比皆是，十分危險。近年來導致地質災害發生的人為活動已近60%，無論怎樣控制中西部山區城鎮化的發展災害速度還會提升，因此要從最初的城鎮規劃入手，不能不“設防”。必須警惕，在地震災區、三峽庫區、舟曲泥石流災區等地，地質作用的不利影響還未消除，一旦遭遇地震和強降雨，地質災害的多發連鎖狀態難以避免。因此尤其要加大對山區城鎮地質災害的風險管理，開展承載力安全評價，調整災后重建的城鎮功能，強制性地進行標準化的防災工程危險性評估，清晰規劃禁建區、限建區和宜建區。要從新型城鎮化安全建設的實際角度認識到：現狀規劃布局的風險不斷加劇；城鎮化基礎設施欠賬日趨加大，與安全風險防控要求相去甚遠；綜合管理風險日益凸顯，突發應急管理方式落后；城鎮化建設中的新問題，使災害風險控制難度加大。
二、新型城鎮化安全減災需要頂層設計
2014年4月，國家發改委公布25項“十三五”規劃前期研究重大課題，并強調這是有助于市縣改革的城鎮化規劃，是中國第一個百年目標的重要節點。但縱覽這些議題明顯發現除有涉及生態文明（而非生態安全）、應對全球氣候變化（而非中國綜合災情）的議題外，沒有中國城鄉綜合減災戰略規劃研究的命題。據此，要結合中國新型城鎮化建設目標及公布的《國家新型城鎮化發展規劃（2014－2020年）》展開真正綜合安全的防災減災規劃研究，是中國新型城鎮化必須具備的總體安全觀。如京津冀一體化是個大戰略，其區域范圍有21.6萬平方公里，整個區域有京津雙核作為國際中心，還有若干副中心。這么多層次的中心，勢必形成多核多圈層的都市圈網絡結構。在生態安全上如何在京津冀一體化大背景下矚目高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企業，如何為超大城市的安全承載力“減負”，都成為必須通過頂層設計規劃的事，在防災減災上要努力打造京津冀聯手的“災區”通信網，舉辦跨區域防災應急通信拉動演練活動等，都成為必須研究和實踐的課題。
要適應新型城鎮化不同等級城鄉一體化的發展格局，必須編制可形成新秩序的頂層規劃。不僅要解決一系列防災減災的關鍵問題，還要做出重大突破，實現“多規合一”，即從綜合減災層面將“十三五”規劃與城市正啟動的總體規劃統一起來，真正實現為保障新型城鎮化安全健康發展的“多規合一”的規劃。為此，我提出以下建議——
一是，城市生命線系統安全“短板”必須補齊。2013年9月，國務院為醫治城市生命線系統脆弱短板開出“藥方”，出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》；2014年1月1日，國務院頒布《城鎮排水與污水處理條例》。它們都從安全視角劍指公眾反映強烈的城市內澇、交通擁堵、“吃人井蓋”、“墜落的電梯”等問題，啟示人們要從細微處著手，解決“民生優先”的每一個城市安全生存問題。城市基礎設施建設不僅能成為“看得見的福利”，更能為城市安全發展形成新的產業及增長點，但要真正找到城市承載力存在多少“弱項”，發現并明白給城市生命線在常態與災時運營帶來多少挑戰。《關于加強城市基礎設施建設的意見》尤其強調“安全為重”是道路交通管理的最重要原則，這就需要以“底層”思維解決現存問題，更多關注弱勢道路使用者，通過精細化交通設計，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。內澇被認為是城鎮化的“內傷”。據國家防汛辦統計，2008年以來，我國每年洪澇必成災的城市都在130座以上，2013年竟達到234座；據住建部統計，2008—2010年間，有62%的城市發生不同程度的內澇，最大積水深度超過0.5米的占74.6%，其中水災持續超過3小時的有137座城市。從沿海城市到內陸城市，從北方城市到南方城市，無不飽受內澇之困，最令人無法理解的是深圳等新型城市更不堪一擊
二是，防災減災工程需抓本質安全與創新機制。2013年、2014年的洪災使全國多地災后重建工作提到日程上，因此在研究“多頭”救援效率時，要有序展開災后重建：即應研究水毀房屋的安全建設方式；要研究鄉鎮防洪設施“帶病”運行改善方式；要研究鄉鎮現有水利設施標準過低事項；要研究村鎮自我防災能力不足的困境克服辦法等。在所有災后重建對策中，建設原則的基線應以是否安全為硬指標，安全規劃設計要先行。對此，建議借中央推進新型城鎮化建設之機，扎實把控每個環節工作，使新一輪災后重建規劃從本質上能提升村鎮防御各類災害的能力，告別農村安全不設防的歷史。尤其反對各種拼“重建”速度，“獻禮工程”急于求成的做法，尤其要杜絕盲目發展有隱患的城市低端業態，倡導寧可發展慢一點，也要追求“百年大計”的為民情懷及責任意識。要告誡各級管理者，慢發展，絕非是對發展速度與質量的放棄，而是選擇了更為科學、更有把握的發展方式，這其實是從慢中求快，獲得的是充滿安全品質的、真正可持續發展的快捷、高效與安全。
三是，深入研究新型城鎮化進程中的綜合安全管理對策。首先，住建部應牽頭啟動《城鎮化綜合防災規劃條例》的編制。盡管近十年來，各級城市總體規劃中都有防災規劃篇，但實際上并未在城市防災規劃建設中起到太大作用。這不僅源自規劃本身欠科學、欠深入，也源自其尚未與城市總體運行的應急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變。其次，城鎮化建設要抓住時機，改變“不設防的農村”的窘迫局面。新型城鎮化建設以提高質量、健康安全發展為前提，但現實的問題是全國大中城市的建設有一定的安全防災保障，而量大面廣的農村住房缺少本質安全的設防，不抗震、不防火、無法應對地質災害等隱患，都成為城鎮化發展的障礙。為此適度選擇示范區開展農村防災減災工程設防研究極為必要。此外，城鎮化安全建設要借鑒災害經濟學的思路，促進災害保險的早日落實。自2004年至2014年，我國每年的中央一號文件都對發展量大面廣的農村保險有指導意見，這是高風險時代確保城鎮化進程的安全抉擇。如何探索城鎮化與農村的大災風險分散機制、如何探索自然巨災條件下的城鎮化保險思路、如何針對農民及鄉鎮設計可行的災害保險險種等都需要拓展城鎮化建設的思路，都將是推進基本公共服務城鄉均等化的關鍵，這是必須有所突破的地方。
