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2024年11月24日
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新型城鎮(zhèn)化需要市場(chǎng)無(wú)形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要謹(jǐn)防政府的過(guò)度干預(yù)，從而變成一只“閑不住的手”。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻
城鎮(zhèn)化現(xiàn)在是有人興奮，有人擔(dān)憂。主要擔(dān)憂的是，城鎮(zhèn)化要不要政府來(lái)推動(dòng)？有人說(shuō)城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化自然而然的發(fā)展進(jìn)程，懷疑政府是否需要主動(dòng)為之；有人據(jù)此認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是個(gè)自然的過(guò)程，只能是“瓜熟蒂落”，政府不能“強(qiáng)行引產(chǎn)”，那么城鎮(zhèn)化問(wèn)題到底要不要政府來(lái)引導(dǎo)，要不要政府主動(dòng)為之？
新型城鎮(zhèn)化要警惕五大誤區(qū)
城鎮(zhèn)化有三種模式，一是放任式的模式，完全讓市場(chǎng)這只看不見的手來(lái)調(diào)節(jié)。二是政府主導(dǎo)式的模式。三是政府引導(dǎo)式的模式。放任式的模式會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，政府主導(dǎo)式模式也會(huì)引起政府失靈；放任式可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益保障比較好，政府主導(dǎo)可能會(huì)對(duì)社會(huì)利益的調(diào)節(jié)比較看重。
但是，如果我們城鎮(zhèn)化完全實(shí)行放任式的，就會(huì)導(dǎo)致大城市的人口膨脹，資源的分配不公，特別是公共服務(wù)失衡。我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中虧欠最多的問(wèn)題就是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的公共服務(wù)，二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，還有環(huán)境污染，這都是放任式的城鎮(zhèn)化所沒(méi)有辦法解決的問(wèn)題，也就是市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。
城鎮(zhèn)化，政府不能越位，但是也不能缺位。城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)的自然結(jié)果，但并不意味著政府對(duì)城鎮(zhèn)化應(yīng)無(wú)所作為。新型城鎮(zhèn)化需要市場(chǎng)無(wú)形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要防政府“閑不住的手”過(guò)分干預(yù)，把好經(jīng)念歪。要謹(jǐn)防政府的過(guò)度干預(yù)，把政府變成一只“閑不住的手”。
城鎮(zhèn)化會(huì)有市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化也要避免政府失靈。我們要防止五個(gè)方面的誤區(qū)：一是有城無(wú)市的過(guò)度城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，使城鎮(zhèn)化出現(xiàn)“拉美化”陷阱，“拉美化”是嚴(yán)重的過(guò)度城鎮(zhèn)化，像巴西2000年時(shí)城鎮(zhèn)化率就超過(guò)80%，但是由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民進(jìn)城以后無(wú)法就業(yè)，所以大部分人生活在貧民窟中。
二要防止一哄而起大躍進(jìn)。一味追求城鎮(zhèn)化高速度和規(guī)模擴(kuò)張，陷入速度至上陷阱。
三要防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，過(guò)度依賴土地財(cái)政，避免過(guò)高地價(jià)推高房?jī)r(jià)，陷賣地財(cái)政陷阱。
四要防地方政府以地生財(cái)，消滅村莊，大量農(nóng)民“被上樓”，陷入掠奪式發(fā)展陷阱。
五要防大城市的大城市病。避免重“物”的城鎮(zhèn)化而輕“人”的城鎮(zhèn)化，陷入高樓林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨脹、環(huán)境惡化、資源粗放開發(fā)的陷阱。
圍繞五大要素完善城鎮(zhèn)化改革
城鎮(zhèn)化應(yīng)該圍繞五個(gè)要素進(jìn)行改革，人、業(yè)（城鎮(zhèn)化要以產(chǎn)業(yè)為支撐，市民要有穩(wěn)定的就業(yè)）、錢、地、房。
人的問(wèn)題是如何市民化，人往哪里去。我們過(guò)去城鎮(zhèn)化往往是見物不見人，好像靠房地產(chǎn)開發(fā)造城，導(dǎo)致城市樓房化，就是城鎮(zhèn)化。還有土地的非農(nóng)化。過(guò)去30年，土地城鎮(zhèn)化大大快于人的城鎮(zhèn)化，城市面積擴(kuò)大了9。2倍，但常住人口城鎮(zhèn)化率只增加了2。5倍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只增加1。78倍，不到兩倍。2012年常住人口城鎮(zhèn)化率是52%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35%，中間17%就是農(nóng)民工。兩億多農(nóng)民工，呈現(xiàn)出一種“半城鎮(zhèn)化”：戶籍在農(nóng)村，就業(yè)在城市；家屬在農(nóng)村，勞力在城市；積累在農(nóng)村，收入在城市；根基在農(nóng)村，生活在城市。
所以我們的人口流動(dòng)呈“鐘擺式”和“候鳥型”，有人說(shuō)這犧牲了三代人的幸福。
人如何市民化？絕不是戶籍就能解決市民化的問(wèn)題。市民化要有穩(wěn)定就業(yè)，享受公共服務(wù)，要安居，有地方住，以及觀念的改變。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)支撐，需要人口集聚，需要城市的繁榮。
我們現(xiàn)在出現(xiàn)了大量的空城、鬼城，就是因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，也沒(méi)有人口集聚。所以，市民化的標(biāo)志決不是改變戶籍，非常重要的是推進(jìn)基本公共服務(wù)向農(nóng)民工的全覆蓋。
錢，我們要建立市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。現(xiàn)在很多機(jī)構(gòu)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工變成市民所需要的投入是10萬(wàn)，因此要建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化分擔(dān)機(jī)制。重慶現(xiàn)在每個(gè)農(nóng)民工市民化的成本是10萬(wàn)，但是當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)、個(gè)人各承擔(dān)三分之一。
在政府這個(gè)層面，中央政府和地方政府要分擔(dān)，建立農(nóng)民工市民化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。像東莞這個(gè)地方，80%是外來(lái)人口，要靠東莞自己來(lái)解決外來(lái)人口子女的教育問(wèn)題是非常艱難的，所以迫切需要構(gòu)建多層次中央政府和地方政府成本分擔(dān)機(jī)制。
地，要確權(quán)流轉(zhuǎn)，集約使用。成都現(xiàn)在是能夠離土離鄉(xiāng)但是不離產(chǎn)權(quán)，所以現(xiàn)在要解決一個(gè)問(wèn)題，有人覺(jué)得農(nóng)民工進(jìn)城以后，他享受了城市公共服務(wù)，同時(shí)他還有土地特別是宅基地和承包地，出現(xiàn)了“兩頭占”的問(wèn)題。
如何看待這個(gè)“兩頭占”？我覺(jué)得我們不能讓農(nóng)民工一夜之間改掉戶籍，一夜之間失去土地，因?yàn)?0%、90%的農(nóng)民工在城市里的就業(yè)是不穩(wěn)定的。
全球金融危機(jī)導(dǎo)致幾千萬(wàn)農(nóng)民工失去在沿海的打工機(jī)會(huì)，這為什么沒(méi)有發(fā)生動(dòng)蕩？就是因?yàn)檫@些農(nóng)民還有土地作為社會(huì)保障。所以我們?cè)谕恋氐膯?wèn)題上要非常慎重，但是要推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)，不能讓農(nóng)民失去土地。
房，應(yīng)該多渠道解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，像政府的保障房，應(yīng)該更多地貨幣化，實(shí)行補(bǔ)貼，不一定要建很多房。然后是企業(yè)房，我到珠三角去，大量的企業(yè)都為農(nóng)民工、外來(lái)人口蓋了房。
厲以寧教授說(shuō)我們城鎮(zhèn)化不能有兩個(gè)“老鼠洞”，一個(gè)“老鼠洞”是農(nóng)民在村里的老房子，因?yàn)檫M(jìn)城打工而閑置成了“老鼠洞”。另一個(gè)“老鼠洞”是農(nóng)民進(jìn)城打工以后住在地下室，條件較差的出租房，是老鼠出沒(méi)的地方。
總之，新型城鎮(zhèn)化要從偏重土地城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。從市民和農(nóng)民工享受不同的基本公共服務(wù)向公共服務(wù)均等化全覆蓋轉(zhuǎn)變，從數(shù)量增長(zhǎng)型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，我們不能追求城鎮(zhèn)化率，特別不能用城鎮(zhèn)化率來(lái)考核地方政府。
我們應(yīng)從粗放式高污染方式向集約型低碳綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從單純“做大”城市規(guī)模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變，從“四化”（城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）不協(xié)調(diào)向“四化”同步轉(zhuǎn)變。
