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2024年11月24日
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國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵：
657個城市要涵蓋7.1億城鎮人口，中國的城市數量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個城市，而我們國家的城鎮算是一個行政區。所以在這種情況下進行鄉鎮改革就是個特別重要的探索
文｜《小康》記者 鄂璠
從過去到現在，再看未來，中國推進城鎮化最大的難點在哪里？在城市化問題專家、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來，最大的難點在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素的約束和限制，城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。
培育小城市，探索目的在于釋放城市活力
《小康》：我們注意到，1995年出臺的《小城鎮綜合改革試點指導意見》，和1998年十五屆三中全會提出的“小城鎮，大戰略”，都在強調“小城鎮”，為什么要以小城鎮作為突破口？
李鐵：的確，在后來的城鎮化研究中，很多人不理解，為什么當時中央提出“小城鎮，大戰略”，特別是一些經濟和規劃工作者，他們認為城鎮化政策重點不應該是積極發展小城鎮，而應該是發展大城市，可是誰也不去追問。當時城鎮化的提法還比較禁忌，戶籍問題更沒人敢提。幾千年來確保農產品供給問題似乎成為一種現實的擔憂，已經形成的城鄉福利上的二元差距，更是各級城市政府不愿意推進戶籍管理制度改革的借口。只有在小城鎮，因為福利差距沒有那么大，基礎設施和公共服務條件沒有那么好，與農村有著天然的接壤和聯系，而且許多鄉鎮企業又直接辦在小城鎮，在這里實現有關城鎮化的一系列體制上的突破，應該引起的社會波動比較小。
中央政府把小城鎮發展作為中國城鎮化戰略的龍頭提出來后，一系列城鄉發展中的制度性障礙和矛盾開始從小城鎮得到突破和緩解。2000年中央11號文件明確了小城鎮在城鎮化發展中的地位和作用，那段時間是對我國小城鎮和城鎮化發展認識提高的一個黃金時期。隨著中國城鎮化的迅速發展，我們看到的不僅僅是小城鎮的發展，中小城市、大城市的發展更為迅速。
《小康》：在城鎮化過程中，很多地方出現了發達鄉鎮“責任大、權力小、功能弱”的問題。2010年底，浙江省在全國率先做出開展小城市培育試點的戰略決策，通過強鎮擴權和體制創新，讓27個首批入選的小城市培育試點鎮擁有與其經濟社會發展相匹配的財權、事權，推動它們成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新的現代新型小城市。在您看來，這樣的探索具有怎樣的價值？
李鐵：1995年我們在全國抓的57個小城鎮綜合改革試點，實際上和浙江2010年底開展的小城市培育試點工作差不多，這次改革試點到1998年國家體改委撤銷后，就半途而廢了。后來浙江的小城市培育試點實際上是對于全國57個小城鎮綜合改革試點思路的推進。這個探索的意義何在呢？
我國有657個城市，已經統計為城鎮化的人口到2012年底達到7.1億人。657個城市要涵蓋7.1億城鎮人口，顯然城市的比重相對于人口來說不相適應，中國的城市數量太少了。在國外的許多國家，一般兩三千人或者三四千人，就可以成為一個城市，而我們國家的城鎮算是一個行政區。所以在這種情況下進行鄉鎮改革就是個特別重要的探索。
《小康》：探索的目的是什么？
李鐵：探索的最基本目的是如何釋放中小城市活力。
按照中國的城市管理體制和資源按城市等級集中的流向，行政等級越高的城市獲取的資源越多，行政等級越低的城市或城鎮可獲取的資源越少。即使在行政等級較低的一些小城市或小城鎮，改革開放之初，由于具備了要素進入門檻低和體制相對優越的有利條件，發展也十分迅速。但是在傳統的城市等級管理體制下，自己所創造的公共剩余，必須按照制度規則，全部或大部分上繳給上級城市政府。
再比如，城市管理農村最有效的方法是可以迅速地通過行政管轄權來低價征收農村的土地資源。盡管中央政府一再強調城鄉統籌發展，強調城鄉一體化，但是作為城市的決策者，一定會把大量的資源投向城市，并通過低價征用土地的“以地生財”模式來獲取城市的發展資金。
而實際上，真正能吸納勞動力的中小企業基本都集中在縣以下，這些鎮吸引了這么多的外來人口，這么多的勞動力和企業，但是財政上來以后卻無法進行自我改造、發展經營，也無法完善對外來農民工的服務，這是第一個問題。
第二，我們談城鎮化的問題，不是簡單的城鄉關系問題，而是城市平等發展權的問題。我們國家城市等級化的管理，實際上是遏制中小城市活力的一個重要因素，上級政府運用行政手段來限制下級政府的發展已經成為普遍現象。
中國的等級化城鎮管理體制的最大特點是，可以通過行政手段從低等級的城鎮中獲取資源，也可以利用等級優勢獲取計劃經濟更多的供給資源，高等級城市獲取的資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多。而這些福利一旦固化，就形成了既定的利益格局。
所以，有了平等的發展權，才有可能獲得更多的市場要素，才能按照市場的方式來促進發展，才能更多地形成城市發展的活力，這點我覺得是非常重要的。
“關鍵的設市問題仍未得到解決”
《小康》：1995年的全國57個小城鎮綜合改革試點和2010年底的浙江小城市培育試點，算是對于平等發展權的探索嗎？
李鐵：這還不算是簡單的平等發展權的問題，只能說是在現有體制下放松了一點權限、增加了一點活力，但還都難以堅持下來，這是目前看來比較大的問題。
尤其值得一提的是浙江開展的小城市試點，就是力圖重新劃分市鎮的事權，為新興的以建制鎮為基礎的中小城市發展提升活力。然而政策還是僅停留在地方層面，關鍵的設市問題仍未得到解決。
《小康》：今年也是國家發改委城市和小城鎮改革發展中心成立的第15個年頭，這些年來，您和您的團隊曾幫助各級城鎮政府制定了幾百個經濟社會發展、空間和土地利用規劃，對于浙江的城鎮化探索，您和您的團隊給他們提出過哪些建議？
李鐵：首先，因為現在小城鎮試點的體制并沒有改，只是把權利有限地釋放了一些，如果想進行更進一步的改革，就可以直接審批設市，因為縣級市的審批權在中央、在國務院、在民政部，但是鎮的審批權在省，既然省里面改革，新設市不一定非要設縣級市，設立縣轄市不就可以了嗎？設立了縣轄市，就意味著有了審批權，那為什么不設縣轄市呢？
第二，設市涉及的機構和編制問題，省里可以根據情況自行決定。
第三，可以調整一下縣轄市的管理關系，歸省里直管，避免縣級、地級這兩個層級的政府對它的行政剝奪，讓市場的權利更加完備，真正實現“小政府、大社會”的發展模式。
這些我認為是可以做到的，浙江也做了許多嘗試和探索，但是進展還比較遲緩。
《小康》：您認為是什么原因呢？或者說，浙江在哪里卡殼了？
李鐵：總的來說，我國現行整體設市政策尚存在欠缺，所以要尊重浙江撤鎮擴權的首創精神，通過推行“撤鎮設市”，可以為新興的以建制鎮為基礎的中小城市發展提升活力。
浙江遇到的問題主要來自兩個方面，一是對上級政策不太了解；二是不知道上級領導有多大的決心，會不會遭到上一級政府的反對。這些年，無論是鎮還是縣，都明確地希望自己有獨立的發展權，但官員們卻不敢公開講，只是私下里和我說，希望能夠獲得獨立的發展權。
另外，在改革過程中，我們還建議一旦市被省管，希望能讓所有的縣級市、縣都歸省管，嚴格限制撤市改區、撤縣改區，這也是未來的發展趨勢。
《小康》：今年5月初，湖州市長興縣將要“撤縣設區”的消息就引發了當地部分基層干部、工商業主和市民的抵制。
李鐵：這種上級城市通過行政手段把一個獨立城市劃成區的做法，是比較糟糕的，這很容易使湖州把本級城市的行政權力、公共福利放大，把更多的優勢要素集中起來，而這是違背經濟發展規律和城市發展規律的。所以要嚴格限制撤市改區和撤縣改區。城市自我管理和農村分治，也是回歸了憲法的本義。
扭轉城市發展導向，應該是未來改革的重點
《小康》：您和您的團隊是如何理解城鎮化政策的？
李鐵：我們所理解的城鎮化政策是改革，因為城鎮化要解決的是幾億進城農民的公共服務均等化問題，關系到利益結構的調整，所以必須通過改革來解決有關制度層面的問題。僅靠投資是無法帶動城鎮化的，否則只會固化當地居民和外來人口的福利格局。只有在改革的基礎上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮化質量，改善外來人口的公共服務，提升投資效率才能變為可能。
《小康》：在理論界，陷入爭論的問題是到底中國是該叫城鎮化還是該叫城市化。
李鐵：中國現在有657個城市和19683個建制鎮。城鎮化的目標應該是指農民最終進入這些城市和建制鎮。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮鎮區都可以叫做城市。可是在中國，建制鎮的統計范疇是屬于農村，而且建制鎮又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優勢權力，使得要素的走向更多地向城市傾斜？正是在這個基礎上，我們要重新審視對城市體制的認定。
《小康》：對于老百姓而言，城市化或者城鎮化的爭論并不重要，關鍵是“以人為本”，大家最想要的是高水平的公共服務。
李鐵：城鎮間公共服務差距是怎樣形成的呢？由于城市間行政地位的不平等、上下級城市存在著資源分配和公共資源管理的關系，使得城市資源的流向更多地集中在行政等級較高的城市。尤其是在上世紀八十年代以后，鄉鎮企業在沿海幾個主要省區迅猛發展，廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省幾乎70%的經濟活力集中在縣以下。
由于城市經濟的發展和縣域經濟的發展，分別促進了城市、縣城和建制鎮的發展，之后就促進了“地改市”、“縣改市”和“鄉改鎮”，把原來的作為主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷，直接實施了所謂的城市管理縣鄉和農村的體制，也就形成了所謂中國城市體制區別于其他國家城市的特點。
但是制定政策的時候，大家忘記了一個根本前提，實際上最有活力的經濟主體是在縣以下。而通過市帶縣，實際上是把發展權、管理權交給了市一級政府。下一級的發展權基本上被剝奪掉了，所以就形成了不平等的發展局面。弊病在于當強化行政管理控制的時候，面對日益膨脹、活躍的經濟力量，而這種經濟力量本身的活力恰恰卻被行政權給閹割了。
從改革開放到現在，每一個城市、每一個鎮都是相對獨立的經濟整體，它們創造了更多的非農資源，非農資源還要創造一定的稅收。但是縣以下并未實行分稅制。在沿海發達地區，有些建制鎮的經濟發展水平和稅收資源的能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平，但因為這種資源分配和上繳的方式，使得他們的城區發展遠遠落后于上級主管縣市的水平。目前，這種等級化的行政資源分配格局，仍然左右著我國城市發展公共服務水平差距的格局。
《小康》：那么對于城鎮化改革，您有什么建議？
李鐵：要盡早地研究等級化的城市管理體制的改革和治理，至少可以先從省直管縣開始著手解決，為減少地方行政管理層次，促進城市間的平等競爭，促進城市資源的合理配置和高效利用，打下良好的改革基礎。扭轉城市發展導向，應該是未來改革的重點。逐步地縮小外來人口和當地戶籍人口的公共服務差距。改革也要涉及宏觀經濟體制的調整，特別是有關中央的分稅制和轉移支付政策，要根據城鎮化的政策進行相應的改革。最后，如果中央政府真的希望在中小城市和小城鎮推進有關城鎮化的各項改革，那就應該把資源的配置向這些城鎮傾斜。通過一系列改革來促進每一個中小城市和大城市的平等發展權，在這個平等發展權的基礎之上，使要素按照市場化方向流動，使農民工、外來人口更多地融入城市，更多地創造出城市自身的活力，而在這種活力之下，人口要素向哪里流動，要尊重市場的選擇。
