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2024年11月23日
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編者按：
十八大之后，新型城鎮化成為媒體和公眾關注的焦點。
從外延上講，“新型城鎮化”當指向城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的基本特征，指向大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的基本格局；從內涵上說，“新型城鎮化”的核心更在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。
因此，在考量“新型城鎮化”概念時，恐怕不能僅僅算經濟賬，將“新型城鎮化”完全工具化、數字化、理性化，更重要的是當將此視為縮小城鄉差距、紓解社會矛盾的歷史性契機。
湖南長沙潯龍河生態小鎮新型城鎮化這一實踐案例，其引發的對中國快速城市化的理性思考，其意義可能將遠大于案例本身。我們相信，歷史不僅將拷問著潯龍河生態小鎮“新型城鎮化”的“良心”，更拷問著潯龍河生態小鎮“新型城鎮化”的“質量”。
位于湖南省長沙市長沙縣的果園鎮雙河村，曾是“省級貧困村”，如今正在探索一條新農村建設和小城鎮發展相結合的城鄉一體化新路子。通過潯龍河生態小鎮的建設，實現一、二、三產業協調發展，讓農民就地城鎮化。其推行的資本集中下鄉、土地集中流轉、農民集中居住、產業集中發展等正在引起社會各界的關注。
1 資本集中下鄉：多元化的投資渠道
受交通不便、工業基礎不強等因素影響，雙河村發展步伐緩慢，不少村民只能依靠外出務工解決溫飽問題。1999年，和眾多外出務工的村民一樣，柳中輝走出山村尋求生存發展之道。10年后，他帶著數億資產回到曾經生活的農村，投資開發自己的家鄉。
柳中輝的氣魄很大、眼界很高，圍繞城鎮化過程中村民變市民如何實現“進得來、留得住、活得好”謀篇布局，要將昔日省級貧困村建設成潯龍河生態小鎮。用他自己的話說：“將潯龍河生態小鎮建設成為能承載3萬人左右，城鄉一體、經濟繁榮、生活富裕、生態優美、社會和諧、集約、智能、綠色、低碳的小城鎮”。如今，他的身份是長沙縣人大代表湖南潯龍河生態農業開發有限公司董事長、果園鎮雙河村黨支部第一書記。
通過調查發現，潯龍河生態小鎮項目建設一期計劃投資15億元。其中，農民拆遷安置所需3億元資金由增減掛鉤置換用地土地收益返還進行平衡；水、電、氣、網、公交車站等生活服務配套設施所需3億元資金由相關行業或企業進行投入；國土整理、水利建設、農網改造、交通建設等基礎設施建設所需3億元資金，則整合中央、省、市、縣四級強農惠農政策和新型城鎮化相關專項資金進行集中投放；產業建設所需6億元資金由潯龍河公司通過自籌及銀行貸款進行投放。目前，潯龍河公司4億元銀行貸款已被建設銀行總行特批為“小城鎮建設”貸款，并已與省建設銀行簽署合作協議。潯龍河項目已投入國土整理資金1500萬元，農網改造資金1200萬元。水利建設部分，2013年計劃投資7000多萬元。
由此可見，這一項目形成了多元化的投資渠道，不僅拓寬了資金來源，同時，界定了政府、企業投資范圍。在資金投向上，政府主要負責投向規劃區域內的路網水電氣等部分基礎設施和公共服務設施建設領域，充分發揮政府投資的引導作用。企業則通過市場運作，以自籌資金和銀行融資形成穩定的投資渠道，投向競爭性產業領域。
據柳中輝介紹，項目啟動之初，果園鎮黨委、政府就邀請深圳華納設計院、深圳水務規劃設計院等著名規劃設計機構，對潯龍河小鎮總規、詳規進行了科學設計。在充分吸收政府相關部門、專家學者和村民意見的基礎上，將潯龍河生態小鎮建設定位為“現代農業型+旅游服務型+家庭農場型”小城鎮。規劃按照新型城鎮化“集約、智能、綠色、低碳”的要求，重點圍繞“五個突出”進行了設計：突出以人為本，提升群眾幸福指數，創建和諧人居環境；突出可持續發展，優先考慮生態環境容量，逐步實現人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一；突出產業優先，立足比較優勢，重點發展現代種植業及農副產品深加工、休閑文化旅游和家庭農場三大產業板塊，實現以優勢產業支撐新型城鎮化發展；突出集約高效，盤活土地資源，充分提高土地使用效率；突出城鄉一體，推動城市資本向農村聚集、城市公共服務向農村覆蓋、城市基礎設施向農村延伸、城市現代文明向農村輻射，實現就地城鎮化。
正是得益于高起點、高標準的規劃設計，讓項目獲得了政策支持。據了解，項目先后被列為省重點建設項目、省“兩型”示范創建項目、省“三個一”工程、省城鄉建設用地增減掛鉤試點、長沙市重點工程等，得到各級政府和有關部門的大力支持。長沙縣委、縣政府主要領導多次召開現場辦公會，出臺了一系列涉及水電路網等基礎設施建設、稅收優惠、土地收益返還等多個方面的相關扶持政策。
2、土地集中流轉：村企合作下的土地改革
雙河村山地多、耕地少，為典型的江南丘陵地形地貌，農業生產以傳統家庭式為主。有數據顯示，該村土地總面積11584.5畝，其中耕地1177.31畝、林地6645.44畝、宅基地573畝。在這樣的現實面前，潯龍河生態小鎮建設的模式就是集中流轉，增減掛鉤，做足做活土地文章。
早在2009年，雙河村成立土地確權領導小組，對村民的土地承包經營權、山林使用權、宅基地使用權等進行勘察界定，明晰了土地產權。同時，將集體土地所有權由村界定到組。村成立土地合作社，對農民的土地進行集中流轉。
根據依法、自愿、有償的原則，村民以組為單位，將土地流轉給土地合作社，合作社再將土地統一流轉給潯龍河公司。公司以水田每畝每年600斤谷，林地150斤谷，坡地、水塘及其他閑置用地200斤谷的標準，按照當年國家糧食收購價以現金的形式發放租金，做到旱澇保收、優劣平等。
調研中，村民給我們算了一筆細賬，以一畝優質穩產水田為例，流轉前每年收割兩季，全年扣除農藥、化肥、農民本人勞動力等成本后，收益幾乎為零；土地流轉后，僅固定收入就可獲768元（稻谷價格按2012年國家糧食收購價128元/百斤計算），還可騰出身子從事其他職業。此外，坡地等以往閑置用地也可按相應標準獲得固定收入，實現了“寸寸土地長稻谷”。
同時，土地集中流轉后，公司實行精耕細作，發展優質稻、綠色蔬菜等規模化種植，提高了糧食生產能力、農業勞動生產率、土地生產率及農產品商品率。
2012年，潯龍河生態小鎮被納入省城鄉建設用地增減掛鉤試點。依據該政策，雙河村可通過騰退的農村建設用地，等面積置換城鎮新增建設用地指標，并明確將土地增減掛鉤置換用地土地收益全額返還，用于項目區內農民拆遷安置、公共基礎設施等建設。
同時，通過土地增減掛鉤政策推動村民實行集中居住。舊房拆除后，每戶村民可獲得45萬元左右的補償，并可用宅基地永久使用權置換集中居住區新房。新房僅需支付成本價，1—3人戶按210平方米建筑面積的基準分配，每增加1人則增加70平方米。新房具有土地使用權證和房屋所有權證，可用作抵押貸款，從而把“死資產”變成了“活資本”，解決了農民融資難的問題。通過土地增減掛鉤，對土地進行復墾和全面綜合整治，可新增耕地400多畝,村民集中居住后，戶均宅基地建設用地由1.2畝降至0.27畝，實現了“農民生活條件改善、耕地面積增加和建設用地減少”三收益。
3、農民集中居住：考慮農民的生活習慣和生計
實踐證明，新型城鎮化的核心必須是人的城鎮化,必須以改善民生為立足點，提升城鄉居民生活品質，促進城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化。
項目在推進過程中，尊重民意，實現民主決策。建立了民主、公開、透明的四級決策機制，推行重大事項全村村民集體民主決策。其中，就城鄉一體化試點村建設、集中居住區選址和土地合作社成立分別進行了全村村民全員投票，支持率達97.2%、98%、100%。
在多渠道保障農民土地流轉后權益方面，項目做了一些有益的嘗試。其一是村集體收益分成。根據約定，小城鎮建成后的部分公用性資產（村活動中心、文化宮、公交車站、商鋪等）、預留的200畝集體建設用地和休閑文化旅游區內的兩個經營性景點由村集體進行經營，其收益由村民按土地合作社中的股份比例進行分紅。其二是根據具體情況提供了土地流轉后村民養老保障問題的兩種解決方案，供村民選擇：在自愿的基礎上，可以通過一次性將其名下的土地承包經營權流轉給潯龍河公司，公司按照城鎮職工養老保險的標準為其購買保險；不愿意一次性流轉的農民，可以以土地流轉的收入，適當提高養老保險購買水平。
土地一貫被視為農民的“命根子”，雙河村土地流轉后，將土地承包經營權作為股權入股組成合作社，農戶作為股東，既可按股分紅，又可以通過勞動取得收入，這從某種程度上打消了農民土地流轉后對保障問題的擔憂。
在推進小城鎮建設過程中，集中居住區按照“宜居宜業”、“兩型生活”要求，依山就勢進行規劃布局，充分展現鄉村山水田園風光。對于集中安置的村民，充分考慮村民生活習慣和長遠生計需求，按照“前臨街道下有門面，后有院子旁有菜地”進行設計，較高標準地建設安置用房，并在居住區配套建設50畝菜地，解決村民吃菜問題。
同時,通過完善交通、電力、供水、燃氣、信息、生活污水、垃圾處理等基礎設施和加強教育、醫療、衛生、文化體育、社會福利、商業網點、金融保險等公共服務設施建設，利用區位優勢，提高輻射帶動能力，開發商住地產，吸引周邊村民、星沙經濟開發區從業人員集聚，形成占地1570畝，具有一定綜合承載能力、生態宜居的“緊湊型”、“組團型”集中居住區。
4、產業集中發展：讓農民就地城鎮化
從柳中輝口中我們得知，為擺脫貧困，雙河村中不少村民只能依靠外出務工解決溫飽問題，“空心化”特點突出。為此，潯龍河生態小鎮在推進過程中堅持產業帶動，把為農民創造均等的就業機會作為可持續發展的重要保障。通過增加農民就地就業和創業機會，讓農民就地實現城鎮化。
在調查中我們了解到：土地流轉前，雙河村約有300多人在家從事水稻種植；土地流轉后，通過發展現代農業，原有面積的水稻種植僅需50人左右專業從事即可完成。目前，僅建成的優質稻種植和花木種植基地就已吸納80余名本地村民就業，人均年工資收入3.2萬元，預計2013年建成的農副產品加工基地將新增80人左右的就業崗位。正在推進的集中居住區建設、鄉村休閑文化旅游和家庭農場項目建設，將會陸續提供大量的就業崗位，將村里人從農業生產中轉移出來的剩 余勞動力完全可以實現就地就業。同時，產業發展也為農民就地自主創業提供了良好的協作配套機會。
為確保項目持續發展，以潯龍河項目開發為平臺組建潯龍河集團公司，根據產業發展要求分設潯龍河農業科技公司、景觀建設（花卉苗木）公司、旅游發展公司和小城鎮開發公司。各分公司均為獨立運行的股份制企業，建立了現代企業管理模式。同時，圍繞項目組建了規劃設計、營銷策劃、成本控制、建筑管理、對外宣傳、外聯外拓、物業管理七個專業團隊。
潯龍河公司根據市場需求，充分挖掘靠近星沙高端制造業中心的區位優勢，以及豐富的自然、人文資源優勢，選取現代農業、休閑文化旅游和家庭農場為三大主體產業，按照“一產為基、二產引導、三產為主、一二三產協調聯動”的思路，對產業體系、產品模式、市場營運模式進行了科學的設計，形成了具有比較優勢的產業體系。其中，堅持一產為基礎，發展農產品種植、花木種植，以社區直銷、網絡營銷、會員專供、單位配送等模式，實現從田間到餐桌、從田間到景點的無縫對接，滿足人們對健康食品、生態景觀的需求。堅持二產為引導，延伸發展農副產品深加工、景觀建設，提升產業層次。堅持三產為主業，著重發展休閑文化旅游和家庭農場，其中休閑文化旅游板塊依托自然、文化和現代農業資源，突出自然觀光、田園風貌、生態養生、農業觀光采摘和田園原生態體驗，打造具有濃烈鄉土特色的農村休閑旅游勝地；家庭農場板塊依托現代農業和休閑旅游業，以產權式家庭農場為主要產品，以組團式銷售、置換式銷售為營銷模式，采取個性化的設計和多元化的配置吸引市民下鄉。在產業體系設計中，堅持“你中有我、我中有你”的原則，突出一二三產協調聯動，彼此融合。
正是充分挖掘自身山水秀美、地處近郊等優勢，以現代農業為基礎，促進了農業增效和農民增收；通過順勢延伸產業鏈條，構建集綠色種植、農副產品加工、休閑文化旅游、家庭農場等于一體的現代產業體系，實現了三產協調，讓村民“離土不離鄉，就業不離家”。調查中我們感受到，依靠帶頭人柳中輝及其團隊的帶動，不僅使本村獲益，也吸引了鄰村加入到新型城鎮化建設中來。
通過調查發現，潯龍河項目推進過程中,地方政府積極引導企業遵循市場機制不斷壯大規模，提升產業層級和區域輻射能力，帶動產業、消費結構升級，為未來培育穩定、可持續增長的財源打下了基礎，推動基礎設施和基本公共服務不斷延伸，也贏得了良好社會效益。企業在政府政策引導、配套設施完善基礎上，拓展市場空間，可以獲得預期的資本回報。群眾通過獲得土地集中流轉帶來的固定收入、城鎮化帶來的就地就業機會以及合理的集體資產經營分紅等，實現了經濟收入、生活水平的有效提升。
5、案例啟示
要進一步完善政府引導、市場運作的多元化投融資體制，鼓勵和吸引社會資本全面參與新型城鎮化建設。在項目建設資金來源上，政府投資主要投向基礎設施和公共服務設施領域，而企業則依據市場機制投向競爭性經營領域。要堅持“誰投資、誰受益”的原則，形成合理投資回報，使社會資本樂于下鄉。同時，要建立科學系統的“資本下鄉”公共風險評估機制，避免出現與民爭利的掠奪式“資本下鄉”。
在推進新型城鎮化時，要加大創新力度，通過土地制度創新釋放改革紅利，在確保耕地不減、糧食安全不受影響的前提下，建立健全城鎮土地流轉機制和城鄉統一的土地市場體系，深入實施土地出讓、租賃、作價入股等多種方式相結合的土地有償使用制度改革，加速土地流轉，盤活土地資產，為農業增效、農民增收提供良好保障。要形成合理的激勵機制，鼓勵、吸引城市有技術、懂管理的技術和經營型人才“上山下鄉”。要重視農民向市民轉化過程中就業方式改變所帶來的教育、職業技能培訓需求，加大職業教育培訓力度，幫助其增強就業競爭力。
發展方式上要處理好民生、產業和建設的關系。潯龍河項目的順利推進很大程度上得益于很好地理順了民生、產業和建設的關系：民生方面，土地流轉后農民有了穩定的收入，項目推進提供了大量就業崗位，實現了就地就業、養老等群眾最為關心的問題也有了解決方案；產業方面，依據市場，建立了具有比較優勢、有市場空間、有吸納就業能力，包含農村種植加工、鄉村休閑旅游、家庭農場等在內，一、二、三產協調發展的完整產業體系；建設方面，政府先行投資完善公共基礎設施，改善人居環境，企業專注投資產業，創造盈利預期，二者的良好合作增強了群眾參建的積極性和熱情。
權責歸屬上要處理好政府、企業和群眾的關系。明確政府、企業和群眾三方主體權責，進而形成建設合力，是潯龍河生態小鎮項目在建設推進過程中取得的一個重要實踐經驗。該項目建設中，政府加快職能轉變,以政策引導和推動為主，在規劃布局、基礎設施建設、基本公共服務提供、生態環境保護等方面起主導作用，同時整合多種資源，加大政策支持，有力地推動了項目建設。潯龍河公司是項目的主要參與者,通過將資本與農村現有資源進行有效融合，為經濟發展注入了活力，提高了城鎮化效率和質量。群眾既是新型城鎮化的直接參與者，也是主要受益者。實踐證明，推進新型城鎮化，要合理厘清政府行為邊界，既不能“大包大攬”，也不能“該管不管”。要充分尊重企業市場行為，采用市場運作形式，以提高城鎮化建設質量和水平。要充分了解民意,集中民智，維護群眾權益，發揮群眾的積極性和創造性，真正做到讓群眾平等參建、共享成果。
利益關系上要處理好產權、投資和分配的關系。推進新型城鎮化，不能僅僅依靠制度剛性約束力，還需建立合理、穩定、可持續的發展紅利分享機制，營造良好的多方共贏、紅利共享發展模式，才能有效激勵各方主體，確保政府、企業、群眾參建的積極性。
