以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月19日
星期二
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本期顧問：王 震
中國社科院經(jīng)濟所微觀經(jīng)濟學研究室主任、研究員、中國社會科學院研究生院教授
研究課題與方向：公共經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、勞動經(jīng)濟學和衛(wèi)生經(jīng)濟學。主要研究課題包括城鎮(zhèn)化與人口流動、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、長期照護、社會服務、社會治理等；在人口遷移和流動方面成就突出。
提問一：黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。多年來，我國一直在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，黨的十九大又將其提升到一個新的高度，那么，什么是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？
王震：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指工作生活在城市（城鎮(zhèn)）而戶籍在農(nóng)村的人；市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等基本公共服務的過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一般來說，是指改革開放后，生活在農(nóng)村的一部分農(nóng)民進入城市，長期從事城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的社會現(xiàn)象。他們在文化、生活方式等方面融入城市，成為推動城市經(jīng)濟、文化、市政建設的動力之一。近年有的城市則規(guī)定在該市工作生活一定年限的農(nóng)民工可直接轉(zhuǎn)為城市市民。
提問二：2018年政府工作報告在“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”中進一步提出，“今年再進城落戶1300萬人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。那么，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀怎樣？未來還有多少人？需要多少成本？
王震：截止2017年，我國農(nóng)民工總量達到2.8億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人，本地農(nóng)民工1.1億人。外出農(nóng)民工指的是戶籍在農(nóng)村，工作生活卻在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)縣、跨省市的這批人；本地農(nóng)民工指的是戶籍在農(nóng)村，工作生活在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這批人。同樣，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可細分為從農(nóng)村到跨地區(qū)和從農(nóng)村到本地區(qū)。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和流動人口是不同的，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)叫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)、從城鎮(zhèn)到農(nóng)村或從農(nóng)村到農(nóng)村，就叫流動人口。因為他的戶籍本身就在城鎮(zhèn)，是由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)或轉(zhuǎn)到農(nóng)村，又或是他的戶籍本身就在農(nóng)村，是由農(nóng)村轉(zhuǎn)到農(nóng)村。
中國社科院的報告稱，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。據(jù)初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬元。
提問三：中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)歷了哪幾個階段？分布地區(qū)怎樣？
王震：中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在“兩種力量”—“拉力”和“推力”。“拉力”是城鎮(zhèn)改革需要大量的勞動力，“推力”是農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動力。在這兩種力量的作用下經(jīng)歷了四個階段。
第一個階段是上個世紀80年代，為就近轉(zhuǎn)移期。也就是改革開放初期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放了大量的農(nóng)村勞動生產(chǎn)力，大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務工，開創(chuàng)了“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移模式，外出農(nóng)民工從1983年的約200萬人增長到1989年的約3000萬人，年均增長約500萬人。
第二個階段為上個世紀90年代跨省轉(zhuǎn)移期。鄧小平南巡講話之后，沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，中國向市場經(jīng)濟快速轉(zhuǎn)軌，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大幅增長，到1995年，外出農(nóng)民工達7000萬人，年均增長近700萬人。
第三個階段為上個世紀90年代后期的緩慢增長期。在農(nóng)民進城務工、城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)，下崗失業(yè)人員再就業(yè)等城鎮(zhèn)就業(yè)壓力下，一些城市對招用農(nóng)民工采取限制性措施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增幅放緩，年均約170萬人。
第四個階段為進入新世紀的穩(wěn)定增長期。在國家出臺引導農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動政策和連續(xù)性政策的鼓勵和引導下，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入穩(wěn)步增長階段，年均增長約600萬人。城鎮(zhèn)中農(nóng)民工占城鎮(zhèn)人口的比重基本穩(wěn)定，對城鎮(zhèn)化率的貢獻穩(wěn)步增長。
在這一階段，發(fā)生了影響深遠的“孫志剛事件”。孫志剛是湖北黃岡人，2001年畢業(yè)于武漢科技學院藝術設計專業(yè)，2003年南下廣州打工，當年3月17日，孫志剛外出到網(wǎng)吧上網(wǎng)，因未帶身份證被當作“三無”人員帶回派出所，3月18日，被送進收容站，20日被收容人員毒打死亡。這一事件引起媒體高度關注，4月25日，《南方都市報》以《被收容者孫志剛之死》為標題，首次披露了孫志剛慘死事件的真相，第二天，全國各大媒體紛紛轉(zhuǎn)載并追蹤報道。后來孫志剛案的所有嫌犯以及當事民警被告上法庭，主犯喬燕琴被判死刑，李海嬰被判死緩，鐘遼國被判無期，其他9名被告分別判處3至15年有期徒刑。民警及救助站負責人與護士等6人，分別被判處2至3年有期徒刑。孫志剛事件充分暴露了當時“收容站”以及遣返農(nóng)民工的漏洞與無法無天給社會帶來的負面效應。2003年6月，孫志剛事件后，國務院頒發(fā)《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，終于廢止沿用了多年的收容遣返制度，宣告了帶有限制、排斥、歧視農(nóng)民工為“盲流”一詞的終結(jié)，并退出歷史舞臺。這也充分說明，從禁止、限制、阻止、收容、遣返農(nóng)民工到允許農(nóng)民工進城務工，經(jīng)歷了長時間的波折，也是打工者用生命和鮮血換來的。然而，雖然允許農(nóng)民工進城務工了，但是農(nóng)民工依然沒有受到社會的普遍尊重。
2006年1月18日，出臺了《國務院關于解決“農(nóng)民工”問題的若干意見》，確定采用“農(nóng)民工”稱謂，第一次把“農(nóng)民工”這一概念和稱謂寫入中央政府具有行政法規(guī)作用的文件，明確了農(nóng)民工是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。
農(nóng)民工主要是分布在東南部沿海“長三角”、“珠三角”經(jīng)濟圈和京津冀“環(huán)渤海”經(jīng)濟圈，主要是由中西部向東部流動。從2006年開始，農(nóng)民工占城鎮(zhèn)就業(yè)人口超過了40％，到2012年，超過了44％。
提問四：國家在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面有哪些戰(zhàn)略和舉措？
王震：推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略目標是逐步解決數(shù)億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半市民化”的問題，戰(zhàn)略路徑是統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。戰(zhàn)略愿景分三步：第一步，到2020年，實現(xiàn)1/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，2/3根據(jù)相關條件享受相應的城鎮(zhèn)基本公共服務；第二步，到2030年，實現(xiàn)2/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口；第三步，到21世紀中葉，在實現(xiàn)中國夢的同時，徹底破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。一方面，通過深化戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，也就是要推進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶；另一方面，通過居住證制度，推進基本公共服務覆蓋暫不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。具體有三大舉措。
（1）推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。2014年發(fā)布的《規(guī)劃》明確提出，實施差別化落戶政策。例如，全面放開建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下小城市的落戶限制，只要滿足“兩穩(wěn)定”，即合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）就可落戶；但嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模，實施積分落戶制度，通過“兩穩(wěn)定”、參加城鎮(zhèn)社保年限、連續(xù)居住年限等設置積分分值。
2016年2月，國務院印發(fā)《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，進一步放寬落戶限制，主要是在人群類型和城市規(guī)模上降低落戶標準。在人群類型上，除極少數(shù)超大城市外，優(yōu)先解決農(nóng)村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工落戶問題，全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制。在城市規(guī)模上，《規(guī)劃》提出城區(qū)人口500萬以上的特大城市可采取積分落戶制。
（2）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務，對于未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，國家實施了一系列舉措，逐步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。
中國自2016年正式施行《居住證暫行條例》以來，全面實施居住證制度，保障居住證持有人在居住地享有六項基本公共服務和七項辦事便利。六項基本公共服務包括：義務教育，基本公共就業(yè)服務，基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務，公共文化體育服務，法律援助和其他法律服務，國家規(guī)定的其他基本公共服務。七項辦事便利包括：按照國家有關規(guī)定辦理出入境證件，按照國家有關規(guī)定換領、補領居民身份證，機動車登記，申領機動車駕駛證，報名參加職業(yè)資格考試、申請授予職業(yè)資格，辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料，國家規(guī)定的其他便利。隨著制度的不斷完善，含金量更高的居住證制度將覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。
（3）建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，從人、地、錢及農(nóng)村“三權”的角度，推出了一系列政策舉措，簡單來說，就是“三掛鉤一維護”。“三掛鉤”包括：第一，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制；第二，健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制；第三，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，特別是加快實施中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城鎮(zhèn)傾斜的政策。“一維護”就是，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并支持引導依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。對于“三掛鉤一維護”，國家都出臺了相應的文件，各地方也在進一步落實。
提問五：我國推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還有哪些困難？
王震：近年來，我國在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了顯著的成效，但也存在一些問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)進展緩慢，農(nóng)民工落戶并不理想。
我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2015年為39.9%，2016年達到41.2%，2017年達到42.35%，在逐年提高。但是，研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民工落戶進程緩慢。比如，2016年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比上年提高1.3個百分點，進城落戶約1600萬人。但在這1600萬人中，城鎮(zhèn)戶籍人口自然增長、普通高校農(nóng)村籍新生貢獻了0.47個百分點，占比36%；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)僅貢獻了0.17個百分點，占比13.3%。也就是說，2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，只有200多萬落戶城鎮(zhèn)。可見，實際落戶情況并不理想。因為落戶有較高的隱性門檻。這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)進展緩慢的一個重要因素。隨著戶籍制度改革和居住證制度的推進，雖然大部分地區(qū)都降低了落戶的門檻，但實際上落戶的隱性門檻還是較高的，特別是在十幾個大城市里，問題還很大。
提問六：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的突破點在哪里？農(nóng)民工對城市有哪些貢獻？
王震：突破點就是創(chuàng)新推進農(nóng)民工落戶政策。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上就“十三五”規(guī)劃建議所做的說明中指出，“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度”。現(xiàn)在有很多人都是工作在城市，戶口在農(nóng)村，比如農(nóng)民工，他們不能完全享受城市的基本公共服務，難以融入城市社會，市民化進程滯后。而且，大量的農(nóng)民工進入城市也帶來了留守老人、留守兒童等社會問題。因此，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，就是推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要目標和任務。
目前中國在東部地區(qū)例如廣東、廈門沿海這一帶雇不到農(nóng)民工了，從2012年后就陷入了“民工荒”。許多城市招不到農(nóng)民工，因為他們只需要農(nóng)民工來做貢獻，但又沒有為他們提供公共服務。許多農(nóng)民工是進入到制造行業(yè)的，是當?shù)刂饕漠a(chǎn)業(yè)工人。特別是珠三角、長三角的工廠里，都主要是農(nóng)民工。中國是制造業(yè)大國，主要是靠農(nóng)民工。如富士康有幾萬人，但一線工人主要是農(nóng)民工。中國的建筑業(yè)70%都是農(nóng)民工。我們平時街上看到擺攤的、賣菜的、餐館里面的服務員等這些農(nóng)民工不是多數(shù)，農(nóng)民工主要是產(chǎn)業(yè)工人，但是他們沒有融入到城市里來。融入到城市才不到20％的農(nóng)民工，說明城市的融入度是很低的。公共服務和社會保障仍然存在城鄉(xiāng)分割和地域分割。我國的制造業(yè)城市的服務業(yè)是需要大量農(nóng)民工的，比如說現(xiàn)在的養(yǎng)老和長期照顧都是需要農(nóng)民工的。北京戶籍人口的老齡化率達到了25%以上，還有大量的失能人員，他們是需要大量的服務人員的，而這些服務人員離不開農(nóng)民工，城市里的臟活累活苦活都是農(nóng)民工干的。
農(nóng)民工是數(shù)量特別龐大的一支隊伍，對改革開放后的國家城市建設和經(jīng)濟建設做出了巨大貢獻，可以說，沒有農(nóng)民工，就沒有日新月異的城市變化，就沒有我們的幸福生活，就沒有國家經(jīng)濟的騰飛，就沒有國家工業(yè)建設的突飛猛進，就沒有中華民族的崛起和偉大復興！
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的關鍵，要把一個農(nóng)業(yè)大國建設成為一個現(xiàn)代強國，首先要尊重農(nóng)民，尊重農(nóng)民工，農(nóng)民和農(nóng)民工達小康了，整個社會才能達小康，農(nóng)民工富裕了，整個國家才能富裕，農(nóng)民和農(nóng)民工受到全社會尊重了，國家才能強盛！
