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2024年11月22日
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7月初，國家發展改革委組織編寫的《國家新型城鎮化報告2016》正式出版。這是國家發展改革委第二次正式發布中國城鎮化發展年度進展的官方報告。為此，國家發展改革委規劃司負責同志就報告有關情況及推進新型城鎮化工作，回答了記者提問。
問：繼去年組織編寫《國家新型城鎮化報告2015》，今年再組織編寫《國家新型城鎮化報告2016》，主要考慮是什么，在內容上有什么特點？
答：國家新型城鎮化年度報告，是一個展示中國城鎮化發展政策和成效的官方權威報告，編制這個報告的目的，就是希望報告能夠成為便于國內外及時全面了解中國城鎮化進展、主要政策和具體做法，增進社會各界溝通交流的一個載體平臺。
今年報告的主編單位是國家發展改革委，參編單位是清華大學和中國城鎮化促進會，內容包括一個總報告和農業轉移人口市民化、城市群規劃建設、美麗特色小（城）鎮建設、城市可持續發展、城鎮化國際務實合作等六個專題報告，介紹這些專門領域的最新進展情況、地方具體做法和經驗，以及一些具有示范意義的案例。
相比去年，今年《報告》有三個特點：一是在參編單位上，邀請了委外清華大學中國新型城鎮化研究院和中國城鎮化促進會一起參與今年的編制工作，嘗試從不同視角來總結評析過去一年的工作；二是在內容安排上，考慮2013年中央新型城鎮化工作會議召開已有三年，今年黨的十九大即將勝利召開，所以報告既對2016年30項重點任務進行了認真總結，也對三年以來新型城鎮化的各項工作進行了系統回顧，內容更加系統、豐富；三是在編寫方法上，既采取了文件解讀、數據分析等傳統方法，也采用了大數據分析、移動終端采集數據、空間信息處理等新型工具，以進一步發揮報告深度分析的作用，提高可讀性。
希望媒體界的朋友們能夠關注、推薦這個報告，使報告更好發揮對我國城鎮化發展及政策的宣傳解讀作用。
問：《報告》對2016年30項重點任務進行了全面總結回顧，請您用幾句話簡要概括下，有哪些亮點？
答：2016年是我國新型城鎮化深入推進之年。各地區、各部門深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理關于深入推進新型城鎮化建設的重要批示指示精神和國務院深入推進新型城鎮化建設電視電話會議精神，全面落實國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，扎實推進30項年度重點任務，新型城鎮化建設取得重要進展，可以用“五個新”來概括：
一是農業轉移人口市民化有了新突破。出臺了一系列關鍵性政策，包括推動1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，以及支持農業轉移人口市民化的財政、土地、住房等配套政策，農業轉移人口市民化“四梁八柱”政策框架基本形成。2016年進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮化率達到57.35%，戶籍人口城鎮化率達到41.2%，分別比去年提高1.25、1.3個百分點。
二是城市群主體形態建設呈現新亮點。印發實施了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規劃，啟動了國家中心城市布局建設，新生中小城市培育和美麗特色小（城）鎮建設有了新進展，城市群作為城鎮化主體形態的空間格局更加清晰。
三是城市可持續發展能力實現新提升。聚焦補齊城市基礎設施、公共服務、生態環境“三塊短板”，繼續加大縣城和重點鎮基礎設施建設力度，累計開工地下綜合管廊2000多公里，新增城市軌道交通里程535公里，開工改造各類棚戶區住房604萬套，城市“面子”越來越靚麗，“里子”也越來越牢固。
四是新型城鎮化綜合試點和體制改革取得新進展。開展了第三批新型城鎮化綜合試點，試點擴圍至2個省246個城市（鎮），評估總結第一、第二批試點經驗和典型案例并向全國復制推廣。農村土地三項制度改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發、農村土地“三權分置” 等改革試點穩步有序推進。
五是城鎮化國際務實合作再結新成果。成功舉辦首屆亞太經合組織城鎮化高層論壇，發布“寧波倡議”。舉辦“2016中歐城鎮化伙伴關系務實合作項目簽約儀式”，推進中歐城鎮化伙伴關系示范區建設，中歐城市結對達30對。
總的來看，在各方共同努力下，推進新型城鎮化工作部際聯席會議第三次會議確定的30項重點任務順利完成。對于還存在的農業轉移人口市民化進程仍比較滯后、城鎮體系和規模結構不完善、農村產權制度有待突破等難題，還需要在今后工作中通過深化改革逐步加以解決。
問：關于今年工作安排，不久前召開的電視電話會議進行了專題部署，請您具體介紹下主要是哪些任務？
答：今年是新型城鎮化建設向縱深推進、綜合政策效應加快顯現的重要一年。國務院批復同意的《加快推進新型城鎮化建設行動方案》，明確了今年工作的五大重點領域、25項具體任務：
第一個重點，促進農業轉移人口市民化，具體有7項工作：一是根據不同類型城市，督促按照國務院戶籍制度改革有關要求，全面放寬重點群體落戶限制，實現城鎮外來人口落戶1300萬人以上。二是全面實施居住證制度，確保各地區居住證領取門檻不高于國家標準、享受的各項基本公共服務和辦事便利不低于國家標準。三是全面落實支持農業轉移人口市民化財政政策，督促各省（區、市）研究出臺支持辦法。四是全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，結合上年度農業轉移人口落戶情況，調整完善2017年度土地利用計劃指標分配辦法。五是建立進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制。六是推進教育、醫療等城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。七是提高農民工職業技能培訓質量和水平，全年培訓2000萬人次以上。
第二個重點，培育發展城市群和新生中小城市，具體有5項工作：一是編制實施城市群規劃，全面完成全國城市群規劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區、海峽西岸、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個跨省區城市群規劃，指導地方開展省域內城市群規劃編制。二是推進城市群一體化發展，強化基礎設施和公共服務共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎設施的互聯互通，提高三四線城市教育、醫療等公共服務水平。三是規劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。四是加快培育新生中小城市，增設一批中小城市，研究出臺《市轄區設置標準》，繼續推進美麗特色小（城）鎮建設。五是推進特大鎮擴權賦能，推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務標準建設發展。
第三個重點，提升城市功能和宜居水平，具體有6項工作：一是推動城市集約緊湊發展，出臺城鎮低效用地再開發專項規劃編制技術要點，全面推開城市開發邊界劃定。二是加快棚戶區改造，新安排棚戶區改造600萬套。三是加強城市基礎設施建設，爭取新開工城市軌道交通500公里、地下綜合管廊2000公里。四是強化城市污染治理，完成36個重點城市的638個黑臭水體整治任務，督促各地開展城市大氣環境質量限期達標規劃管理。五是加快綠色城市建設。推進城市生態修復和綠色建筑、綠色能源的應用。六是加快新型智慧城市建設，開展新型智慧城市試點示范，出臺分享經濟發展指南。
第四個重點，加快推進城鄉發展一體化，具體有3項工作：一是推動交通運輸、信息網絡等基礎設施和公共服務向農村延伸，新安排農村危房改造314萬戶。二是激發農村資源資產要素活力，鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，加快推進市民農莊等模式落地實施。三是健全農村集體產權制度，穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革。建立農村產權流轉交易平臺。
第五個重點，深化重點領域改革，具體有4項工作：一是完善城鄉土地制度，全面實行增減掛鉤政策，統籌推進農村土地征收、農村經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點工作。二是健全城鎮化投融資機制，大力推廣政府和社會資本合作模式，加快設立國家新型城鎮化建設基金。三是深化新型城鎮化綜合試點。全面總結推廣第一批綜合試點地區成功經驗，推動第二批、第三批試點地區加快改革創新。四是完善城鎮化統計制度，加快建立健全全國統一的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率統計指標，列入國家和各地區統計公報。
問：根據您剛才介紹，今年的首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶。但從現狀看，2014年國務院出臺戶籍制度改革意見至今，各地特別是外來人口較多地區的實際落戶進程仍不及預期，背后的原因或政策障礙是什么，今年在這方面有哪些更有力的舉措？
答：黨中央、國務院一直非常關心和重視非戶籍人口在城鎮落戶問題。在2014年國務院戶籍制度改革意見的基礎上，去年，國務院又印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等文件，進一步強調拓寬落戶通道，放寬重點地區落戶限制，解決重點群體落戶問題，并陸續出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤等關鍵性配套政策。據我們掌握情況，截至去年底，全國所有省（區、市）包括新疆生產建設兵團都出臺了戶籍制度改革意見。近三年，戶籍人口城鎮化率、常住人口城鎮化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。
當然，我們還只是解決了一部分人的落戶問題，實際落戶進程不及社會預期，背后原因主要有三點：第一，國務院有關文件已經明確，推動非戶籍人口落戶的責任主體在地方。但目前有些地方對農業轉移人口市民化的戰略意義，對黨中央、國務院作出這一重要決策的堅定決心仍然認識不夠，過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠期收益。現在城市之間的競爭越來越體現在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領和藍領階層。第二，雖然去年有關部門出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發揮激勵作用還有一個過程。據我們掌握情況，截止今年2月底，全國只有16個省份出臺了省級財政支持農業轉移人口市民化的政策，4個省份出臺了“人地掛鉤”實施辦法，由于市民化成本分擔機制沒有建立，地方積極性沒有調動起來。第三，農業轉移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農業轉移人口自愿選擇的過程。近年來，隨著農村各種條件逐步改善、城鄉公共服務差距越來越小，一部分農民工不太愿意再進城落戶了，最主要原因是農民不舍得附加在農村土地上的各種權利。今后需要探索一種機制，讓這種權利有變現或自愿有償退出的渠道和制度安排。
今年的重點工作，就是針對這些問題來部署的。一是督促各地嚴格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據不同類型城市，全面放寬重點群體落戶限制，不能以農民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口；二是督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細則，國家有關部門也將加大財政資金和土地指標的獎勵支持力度，合理分擔地方農業轉移人口市民化的成本；三是繼續探索進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制，穩妥推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。同時，對于那些暫時不具備落戶條件的農業轉移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實施居住證制度的省（區、市）盡快出臺具體實施辦法，并組織開展居住證實施情況檢查，確保各地區居住證領取門檻不高于國家標準、享受的各項基本公共服務和辦事便利不低于國家標準。
問：目前，從國家到地方，都很重視特色小（城）鎮建設，但據有關媒體報道，有些地方提出的特色小鎮建設方案或計劃有些變樣，部分房企借特色小鎮之名搞房地產開發和簡單的產業園區建設。對于這個問題怎么看，下步有何舉措？
答：毋容置疑，特色小（城）鎮是城鎮體系的重要組成部分，在我國深入推進供給側結構性改革的背景下，有不可替代的獨特作用：一方面，有利于集聚創業創新要素，優化供給體系，推動發展動能接續轉換和經濟轉型升級；另一方面，有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展，發揮城鎮化輻射帶動新農村建設的作用。
黨中央、國務院高度重視特色小鎮和小城鎮建設，習近平總書記和李克強總理、張高麗副總理都專門作過重要批示。為深入貫徹落實黨中央、國務院領導同志重要批示指示精神，去年以來，我委與相關部門加強溝通、緊密銜接，積極穩妥推進特色小鎮和小城鎮建設。一是加強規劃和研究部署，將特色小（城）鎮建設列入國家“十三五”規劃《綱要》、國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和2016年推進新型城鎮化工作重點任務。二是注重規范引導，印發實施《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，明確特色小（城）鎮概念內涵、建設原則和發展路徑，促進各地特色小（城）鎮建設沿著正確軌道進行。三是挖掘典型促進交流，先后赴8省20市41個鎮開展實地調研，不斷總結好經驗、好做法，在杭州召開專題經驗交流會，推動各地相互學習相互借鑒。四是開展“千企千鎮工程”，通過搭建小（城）鎮與企業主體有效對接平臺，引導社會資本參與特色小（城）鎮建設，更好發揮市場主體的作用，促進鎮企融合發展、共同成長。
從各地實踐看，大都能按照黨中央、國務院精神，積極穩妥推進特色小（城）鎮建設。比如浙江，依托信息經濟、塊狀經濟、山水資源等優勢，聚焦七大新興產業和歷史經典產業，發展出一批產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的特色小鎮。重慶、福建、吉林、河南、四川、貴州等地結合自身實際，以建制鎮為基礎開展了多種形式的探索，發展了一批專業小鎮，很有地方特色和生命力，比如江蘇宜興市丁蜀鎮，依托紫砂國家級非物質文化遺產寶貴資源，通過構建包括研發設計制作、產品推廣營銷、創意休閑體驗等的產業體系，實現產值78億元，帶動文化產業增加值14.5億元，帶動就業10萬多人，從業人員年收入近8萬元。各地從實際出發，創新理念、思路、路徑和方式，不固守一種模式，呈現出多樣化特征，但總的方向都是推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合，真正在特色鎮實現要素聚集、產業支撐、服務提升、城鎮發展的有機統一。
當然，特色小（城）鎮建設仍是一個新事物，處于探索發展過程。由于部分地區對內涵及政策理解不到位、認識有偏差，確實出現了政府大包大攬、盲目擴張、重數量輕質量、“重形輕魂”以及房地產化等不當傾向。這都需要引起高度關注和警惕，及時加以糾偏和規范引導。下一步，我們將圍繞深入實施《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，指導各地堅持政府引導、企業主體和市場化運作，用新發展理念引領特色小（城）鎮建設，著力培育供給側小鎮經濟，努力建設一批新興產業集聚、傳統產業升級、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美的特色小（城）鎮，使特色小（城）鎮不僅彰顯鮮明特色，還具有強勁生命力、經得起歷史考驗。對一些偏離特色小（城）鎮建設初衷、違背發展規律的錯誤做法，要及時加以規范糾偏，確保特色小（城）鎮建設不走樣、不變形。
