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2024年11月22日
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胡存智：國土資源部原副部長、中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、第十二屆全國政協委員
近年來，隨著城鎮化的快速推進，我國城鄉間、區域間發展差距日益引起關注。為此，2012年11月黨的“十八大”提出走中國特色的新型城鎮化道路，2014年3月中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》。為全面推進新型城鎮化工作，自2015年2月以來，國家發改委分別公布了三批共246個國家新型城鎮化綜合試點，其中有14個涉及農村土地制度改革試點。
截至2014年底，全國共有14個集中連片特殊困難地區、592個國家扶貧開發工作重點縣、12.8萬個貧困村、2 948.5萬個貧困戶、7 017萬貧困人口。集中連片特殊困難地區大多位于社會經濟基礎薄弱的老少邊遠地區，實現減貧、脫貧尤為困難，成為制約我國全面建設小康社會的難點區域和重點區域。2015年6月18日，習近平總書記在貴州考察時，要求各級黨委和政府把握時間節點，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全世界立下了扶貧攻堅決戰決勝的軍令狀。
如何完善體制機制以有效對接新型城鎮化和扶貧開發兩大國家重大戰略體系？以下幾點看法，與大家交流。
一、城鎮化對貧困地區經濟社會發展的影響
改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快。1978-2016年，我國城鎮常住人口從1.7億增至7.93億，常住人口城鎮化率從17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我國戶籍城鎮人口 5.77億，戶籍城鎮化率為43.9％，比常住人口城鎮化率低13.45個百分點，涉及人口約1.83億。據統計，從 1978 年至 2015 年，全國城市總數從 193 個增加到 656 個，其中，直轄市4個，地級市291個，縣級市361個。據對655個城市和1個特殊區域統計匯總，城市城區戶籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，建成區面積5.21萬平方公里。我國已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮等級體系。以生產要素集聚為突出特點的城鎮化的快速推進，帶動了我國整體經濟發展和城鄉居民生活水平的持續提高，有力地支撐了中國經濟增長的奇跡。但發展中最為突出的矛盾表現在城鎮人口規模增長過快，同時也存在農業轉移人口市民化滯后于土地城鎮化、城鎮空間無序擴張、城鎮規模結構不合理以及由此引起的環境污染與生態破壞，交通擁堵治理困難，城鄉管理水平不高，安全生產形勢嚴峻，住房供應結構性矛盾突出，違法違規用地屢禁不止，城鄉之間、地區之間、以及不同社會階層收入之間的差距進一步擴大。
我國大規模的城鎮化進程驅動地域間、城鄉間勞動力、土地、資金、技術等關鍵要素的流動和重新配置，由于不同地區自然稟賦、區位條件、經濟基礎、人力資源、文化習俗等差異明顯，各地區吸引、接受、消化、吸收各種生產要素的能力亦有所不同。因此，不同地區的城鎮化、不同發展階段的城鎮化對區域發展的影響方向和影響強度差異明顯。2013年的統計數據顯示，我國集中連片特困地區城鎮化率平均為28.91%，低于全國平均水平達24.79個百分點。一方面，城鎮化進程中要素空間集聚和規模經濟為貧困地區創造了大量就業機會，并通過勞動力價值的回報帶動了貧困地區經濟的發展和公共基礎設施的改善，有利于促進貧困地區生產、生活方式的轉變。另一方面，生產要素集聚的外部性對部分貧困地區的人口結構、土地利用結構、社會組織結構等產生了諸多負面影響。
隨著城鎮化的推進，貧困地區大量青壯年勞動力流入城鎮或發達地區，貧困地區人口老齡化趨勢明顯，人力資源配置呈現低層次化，鄉村干部、教師等各類人才配置不足，區域經濟社會發展主體弱化日漸凸顯。在一些貧困地區，干部隊伍年齡普遍偏大，農村基層組織后備力量儲備不足，社會組織體系衰微。對湖南、江西、云南等13個省區124個貧困村的抽樣調研表明，40-60歲的村干部占樣本總量的75.82%，50-60歲的村干部占37.36%。干部隊伍老弱化造成貧困地區村鎮經濟發展思路不廣、管理能力和創新能力相對欠缺、引領村莊發展和帶領農戶脫貧致富的能力和示范作用有限等問題，一些貧困村處于既無錢辦事又無人做事的境地。而隨著人口流動性的增強，一定程度上也增加了扶貧對象識別登記、政策瞄準、扶持政策落實等扶貧開發具體工作協調管理的難度。
第二十六屆中國城市化論壇會場一角
區域勞動力要素的變化、城鎮化驅動下土地經濟價值的變化以及現有制度和政策體系的影響，共同驅動貧困地區土地資源的利用結構、利用方式、利用效率發生重大變化。受非農務工工資不斷攀升、勞動力務農機會成本上漲、農業比較效益日漸低下的綜合驅動，勞動力資源的重新配置和大量農村勞動力的“析出”，降低了農用地的經濟價值，從而引起“雙改單”甚至棄耕撂荒等粗放利用現象，特別是在耕種自然條件差、難以實現勞動力替代的丘陵山區，耕地撂荒問題表現尤為突出。在建設用地利用方面，受制于戶籍制度的障礙、農村社保制度不健全、農村宅基地流轉不暢等原因，我國傳統城鎮化具有人口不完全城鎮化的特點，大量農業轉移人口難以融入城市社會，從而造成農村人口的大量轉移并未與農村居民點用地面積縮減相掛鉤，尤其在人口外出打工比例較高的貧困地區農村居民點用地廢棄和閑置現象嚴重，并為鄉村公共基礎設施和社會化服務業的優化配置帶來了一定困難，部分地區教育、醫療和公共基礎設施配置嚴重不足，對鄉村地域的生產、生活和生態空間產生了深遠影響。
二、新型城鎮化聯動扶貧的三大路徑
新型城鎮化是以人為核心，以可持續發展為內涵，以城鄉間、工農間的良性互動為特征，以實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為內容的城鎮化過程，其最終目標是破除城鄉二元結構、推動區域經濟增長，實現我國經濟、社會、環境的協調發展。
我國貧困地區經濟社會發展面臨資源環境承載力低下、基礎設施建設滯后、經濟基礎薄弱、產業發展緩慢、居民自我謀生能力較差、關鍵生產要素外流、內生動力不足等突出問題。貧困不僅代表收入不足，而是一個綜合性的生產和生活方式問題，單純依賴轉移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目難以奏效。在新型城鎮化發展理念指引下，“發揮貧困地區生態環境后發優勢”、“提升貧困地區產業發展動能”、“就地就近實現農業轉移人口市民化”等為優化貧困地區發展環境、破解城鄉發展轉型中鄉村衰退問題、提升貧困地區經濟社會發展內生動力、實現全面建設小康社會和減貧發展目標提供了現實路徑。
1、發揮貧困地區生態環境后發優勢
對貧困地區而言，考慮到現階段伴隨人口大量流失出現的鄉村聚落空間布局的分散化和“空心化”現象，以及由此造成的基礎設施配置困難、公共資源投資低效、生產要素流動耗在途中等現實困境，在新型城鎮化背景下，貧困地區應統籌布局城鄉地域空間系統，優化城-鎮-村不同層級的空間體系，為貧困地區實現區域經濟發展提供空間支撐，為農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化提供有效載體。
在經濟轉型和生態文明的大背景下，貧困地區再走“先污染、后治理”的傳統工業化老路已不可行。實際上，只要跳出傳統工業化發展思維，充分利用自身豐富的非物質文化和“綠水青山”等綠色資源優勢，貧困地區反而有可能加快發展，探索出一條基于互聯網的“跨越式”綠色發展之路。
隨著發展理念和互聯網等技術條件的變化，加之中國經濟實力大幅提高，貧困地區發展面臨的很多傳統約束，包括地理偏僻、本地市場狹小、資本缺乏、人口素質差、資源匱乏等，均已被大大突破，而一些新的后發優勢則正在出現。
第一，發展理念變化帶來的新優勢。我國沿海地區經濟起飛時，還沒有確立綠色發展的理念，經濟發展往往以犧牲環境為代價，貧困地區由于“欠發展”，反而幸運地保留了良好的生態環境和地方文化。在綠色發展理念成為主導的今天，貧困地區的綠色優勢凸顯。
第二，貧困地區不再需要像過去沿海地區那樣過于依賴遠距離的海外市場，目前國內發達地區已足以為其提供市場、資金、人才等支持。尤其是隨著互聯網、信息通訊技術、電子商務、快速交通和物流等的興起，貧困地區不僅可以便捷地依托國內市場，而且還可以通過互聯網低成本地同發達地區共享教育、醫療、信息等服務。
第三，鄉村價值被重新認識帶來新的資源優勢。傳統工業化模式下，對鄉村資源的認識更多局限于傳統“三農”概念，即有形的農產品和勞動力，忽視鄉村各種無形的綠色“新”資源，如生態環境、休閑、健康、體育、非物質文化遺產、景觀、體驗、情感等。只要跳出傳統“三農”概念，鄉村就到處都是沉睡的財富。
第四，人類社會正從工業時代進入新的互聯網數字時代，從資源的概念到時空概念，從生產、生活、交易的內容與方式到商業模式，都在發生前所未有的變化，貧困地區有可能躍過傳統工業化階段直接發展數字經濟。
只要利用好這些新優勢，借助互聯網等現代技術條件和新興商業模式，在這些豐富的非物質文化和“綠水青山”等無形綠色資源基礎之上，就可以發展出旅游、體驗、休閑、健康、體育、會議、特色農業、加工等龐大的綠色產業鏈條，從而將這些無形的綠色資源轉化為有形的財富。
2、提升貧困地區產業發展動能
人口的聚集、市場的擴容、城鎮的擴張、經濟輻射功能的發揮均與產業的發展密切相關。如果不能有效地建立具有比較優勢的產業，城鎮就不可能產生經濟要素和市場的聚集效應，從而無法發揮對勞動力的吸納作用以及解決農業轉移人口市民化的后續生計問題，最終無法實現社會結構的現代化轉型。當前及過去一段時期，在我國部分地區曾出現單純依靠行政手段強行推進城鎮擴張和城鎮建設的現象，其結果是缺乏經濟集聚能力的城鎮化演化為“有城無市”、“有城無人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺資源和資金的嚴重浪費。實地調研表明，貧困地區普遍存在農戶家庭收入水平較低、收入渠道單一、收入來源不穩定等問題，扶貧開發最主要的是解決以產業培育為核心的內生發展動力問題。因此，強化產業幫扶、培育建立開放發達的優勢產業體系，既是新型城鎮化有效推進的物質基礎，也是引導貧困地區居民進行本地就業、增強吸納就業和居民收入能力、提升內生發展動力的根本保障。當前在我國經濟發展面臨國際國內經濟增速減緩、區域性發展方式轉變與產業結構調整等特殊背景下，企業用工量尤其是普通工種用工量減少，外出就業的返鄉農民工比例較高，以產業培育為核心重塑經濟發展新動力，對于貧困地區返鄉農民工再就業意義尤其重大。
特色產業的選擇和培育是開發式扶貧的根本舉措。貧困地區產業發展模式的選擇應建立在對區域優勢和外部市場需求的深入分析基礎上，凸顯自然資源、人力資本、歷史文化等區域優勢。現階段為適應經濟新常態下我國消費市場向個性化、多樣化轉變的需求，產業培育一方面應適度集中發展體現本地特色的農產品加工、生物資源加工、礦產資源綜合開發利用等勞動密集型產業；另一方面應積極探索養老產業、養生產業、生態旅游產業等現代服務業體系的建設。部分地區尤其應發揮當地氣候、土壤、耕作傳統的比較優勢，充分利用優質、綠色、有機農產品潛力巨大的市場前景，重點支持特色農產品良種繁育、產業基地建設、產后加工、市場流通和品牌培育，通過扶持一批產業帶動強、發展潛力大的扶貧龍頭企業，并統籌相關資金渠道建設一批與龍頭企業有效對接的生產基地，建立龍頭企業、農民合作社與農戶緊密聯結的利益機制，將產品生產、加工和銷售有機結合，實現農業生產經營的現代化、專業化、標準化和規模化，使其真正成為帶動農民增收致富的區域性主導產業。
3、就地就近實現農業轉移人口市民化
城鄉關系是最基本的區域關系、經濟關系和社會關系。城鄉關系割裂，一方面會造成城市資源的過度集聚以及由此引發的“城市病”；另一方面，伴隨工業化與城鎮化的快速推進，引起農業生產要素高速非農化、農民社會主體過快老弱化、農村建設用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化等“鄉村病”。為此，《國家新型城鎮化規劃》提出“推動城鄉發展一體化”的戰略目標，即“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進”，最終實現基礎設施和公共服務的城鄉一體化。由于受自然條件、生態環境的影響，貧困地區基礎設施薄弱、公共服務供應不足，就醫難、上學難、看病難、產業配套不足、企業營運成本高等突出問題，是造成區域性貧困的主要原因。新型城鎮化背景下城鄉一體化的戰略目標對加快貧困地區基礎設施和公共服務向農村延伸，促進貧困地區城鄉間物質、資金、技術、信息的雙向流動提供了基本保障，對推動城鄉教育、醫療衛生、社會保障、文體事業、勞動就業等公共服務均等化意義重大。
城鄉要素的平等交換和公共資源的均衡配置是推進城鄉一體化的關鍵環節，而城鄉要素的平等交換有賴于統籌城鄉發展體制和機制的建立和完善。長期以來，城鄉二元制度體制的存在是造成我國城鄉關系失調和農村發展滯后的制度根源。創新統籌城鄉發展的體制和機制，構建城鄉要素平等交換平臺，是破除城鄉二元結構、促進城鄉要素有序流動的基本保障。因此，亟需以整合城鄉資源要素、提高資源利用效率為出發點，通過改革城鄉分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉統一的人力資源市場、建設用地市場，為城鄉土地、勞動力等生產要素的自由流動、平等交換和城鄉資源的高效利用、優化配置提供制度保障，實現對城鄉關鍵資源要素的優化配置和有效管理，不斷增強城鎮對鄉村的帶動作用和鄉村對城鎮的促進作用，形成城鄉互動共進、融合發展的新格局。
新型城鎮化的核心內涵是“人的城鎮化”，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的核心內容之一。由于我國特殊的戶籍管理制度，隨著農村人口向城鎮“離鄉不離籍”的流動，農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值持續增加。2013年該差值達2.46億，占當年城市常住人口的33.70%，占鄉村常住人口的39.14%。農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值可用于表示農村流入城鎮但未實現戶籍轉變的人口數量。這一數值與當年國家統計局發布的2.69億農民工數量基本相當。城鄉二元的戶籍制度以及外出務工人員在子女教育、就業、社保等公共服務方面與城鎮居民的巨大差異，使農民工不敢轉讓承包地的經營權，也不愿放棄已經閑置的宅基地使用權，處于“城鄉雙棲”的不完全城鎮化局面，是造成我國貧困地區社會發展主體弱化、土地利用粗放、農業生產資料投入不足、農村土地流轉困難、公共基礎設施配置不足、農村社會組織弱化等一系列鄉村衰退問題的根源。
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根據《國家新型城鎮化規劃》，將“以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮”統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。農業轉移人口市民化為打破貧困地區人口“城鄉雙棲”局面、破解城鄉發展轉型過程中出現的鄉村衰退問題、構建貧困地區城鄉融合發展新模式創造了條件。然而，在當前我國社會保障和救濟制度滯后的背景下，由于農民工自身文化素質相對較低、就業能力有限、就業渠道狹窄，抵抗風險能力相對較弱，需高度警惕農業轉移人口市民化可能引起城鎮貧困人口增加的現象。為此，應采取措施分類引導人口的城鎮化，有序推進農業轉移人口市民化，建立和完善進入城鎮農民的社會保障體系，確保產業發展、就業培訓等相關配套措施及時跟進，有效預防人口過度城鎮化可能引發的城鎮貧困問題。
三、對新型城鎮化背景下扶貧機制、政策的幾點思考與建議
當前，全球經濟增長放緩，我國經濟正邁入結構調整、經濟轉型新常態，新型城鎮化和扶貧開發成為應對外部形勢變化、擴大國內需求的重要抓手，也是調整經濟結構、優化城鄉關系、縮小區域差異的政策著力點。而新型城鎮化戰略的有效實施和扶貧開發工作的順利推進，也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環境的匹配和安排。因此，應賦予貧困地區一些特殊的開放和產業政策。
第一、要加快集體土地制度深化改革。現行農村土地制度不利于城市資源向鄉村流動。要避免在觀念和政策上有意無意地將城市力量視為鄉村發展的對立面，只有將城市的人才、資本、管理和知識等吸引到鄉村，才能形成真正的城鄉要素全面雙向流動和市場引導下的“新下鄉潮”。要通過農村合作社等形式引導城市力量成為農民共同富裕的推動力。其中，加快探索有效的農村土地制度，是建立城鄉要素雙向流動機制的關鍵。
農村土地制度創新首先應以產權制度改革為前提，在農村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權、使用權、收益權三權分置的制度，通過土地確權、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產權制度改革，為增加貧困農戶財產性收入、實現農村土地資源優化配置、促進現代農業發展、有效推進農業轉移人口市民化和城鄉一體化創造良好的政策環境。考慮到我國“候鳥型”的農村勞動力轉移，以及農村集體土地依然承擔著農民的基本生活保障和居住需求功能的現實，建議將土地承包權和宅基地使用權的退出機制與相關的配套保障制度相結合，進一步建立健全城鄉一體化的戶籍制度、教育制度、醫療保險制度和住房保障制度。
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第二、要建立綠色發展的考核機制。現有績效考核制度難以為綠色發展提供足夠的激勵。如果考核過于重視GDP，則各地就會按熟悉的以工業項目為主的老套路發展經濟，綠色發展具有“自我實現”的特點，在沒有GDP考核的壓力下，地方探索綠色發展的積極性更容易調動，反而會產生意想不到的增長效果。
在中央統一部署下，鼓勵貧困地區結合自身特點，重點就農村土地、干部績效考核、財稅、農村金融、生態補償制度、地區節能減排合作等幾大類改革進行大膽探索。
第三、要創新金融扶貧支持政策。“貸款難、貸款貴”一直是制約貧困地區基礎設施建設、產業發展的瓶頸。國有銀行、民營金融、小額金融、互聯網金融、綠色保險等在農村的發展均滯后。應探索通過貧困地區政府和社會資本合作等方式參與城鎮化項目建設的有效途徑，鼓勵社會資本以購買地方政府債券及投資基金、股票等形式，參與城市公共服務、市政公用事業的建設和運營，制定社會資本進入特許經營領域、參與公用基礎設施運營的政策。在國家政策層面進一步加大涉農資金的投放力度，引導更多信貸資金和社會資金投向農村，支持銀行業金融機構發行專項用于“三農”的金融債券，放寬農村金融的準入政策，通過制定完備和明確的政策法規和條例，使農村商業性金融、政策性金融和民間金融等各種金融成分各歸其位。尤其應加大對小微企業、農業規模化生產和集約化經營的信貸支持力度，滿足家庭農場、專業大戶、農民合作社和扶貧農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的金融需求。
第四、深化改革現行稅收分享機制。在以增值稅等流轉稅為主體的稅制下，地方政府缺少足夠的綠色發展激勵。因為走“重生產、輕消費”、“重工業、輕服務”的傳統發展道路，可以為當地產生更多的稅收，而以服務經濟為主的綠色發展，則較難為當地產生足夠的稅收。通過將消費稅改造為銷售稅、改革資源稅和財產稅、建立跨地區生態環境稅收分享機制等措施，為地方提供穩定的稅源，就可以為地方政府走綠色發展道路提供財稅激勵。
第五、探索建立健全生態補償機制。凸顯貧困地區生態安全屏障功能，探索建立健全生態補償機制。貧困地區經濟發展與生態保護、國家層面生態需求和地方經濟發展訴求。在推進新型城鎮化建設中，應轉變扶貧理念，凸顯貧困地區生態安全屏障功能。即扶貧不僅是從經濟角度幫助貧困地區增加投入、改善基礎設施，更應站在保障國家生態安全的高度，從促進貧困地區可持續發展的角度出發，將貧困地區的生態資源、生態環境看作一種稀缺的資源儲備，探索建立健全生態補償機制，有效銜接國家扶貧政策與生態保護，協調國家層面生態保護需求和地方經濟發展訴求。
由于沒有建立起有效的節能減排地區合作機制，貧困地區的生態碳匯和盈余排放空間難以轉化為經濟效益。如果按照人均或某一標準給各地區分配碳排放額度，則排放少的貧困地區，就可以通過出賣盈余指標直接獲得收入。
貧困地區大多處于生態上游，其提供的各種生態服務（水庫、森林、退耕還林等）雖然使下游地區直接受益，但自身卻難以得到足夠回報。目前的普遍思路，是試圖測算下游生態受益的價值以進行補償。這種做法在政策操作層面上有較大難度，不妨嘗試采用簡單的“倒推法”，即以社會平均收入水平為參照，對上游生態服務主體進行經濟補償。
探索建立一套市場化的環境補償機制，并設立專門針對貧困地區的綠色發展引導基金。通過在全國范圍內實施嚴格的環境標準，創造出一個環境補償市場，設計出不同的環境交易產品。不同地區、企業或個人，無論是為了完成環境補償任務，還是自愿盡社會責任，均可以購買該基金；而提供生態服務的貧困地區，則按照評估標準，持續地從基金中得到補償。
第六、推動互聯網和信息新技術基礎設施建設。將互聯網和信息通訊技術等基礎設施，作為促進貧困地區經濟發展的戰略性投資，著眼于打造面向未來的數字經濟，為其發揮后來居上的優勢創造條件。在貧困地區進行互聯網基礎設施投資，會收到意想不到的效果。
將貧困地區大量沉睡的綠色財富轉化為實實在在的發展成果，必須樹立新的發展觀和資源觀，具備相應的軟硬件條件，選擇若干代表性的貧困地區進行綠色發展綜合改革試點。允許這些地區大膽試驗，突破綠色發展的各種體制和政策障礙，結合自身條件探索不同的綠色發展模式，然后再進行總結推廣。
（本文系作者在第二十六屆中國城市化論壇上作的主題報告）
