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2024年11月24日
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編者按：
十八大之后，新型城鎮(zhèn)化成為媒體和公眾關注的焦點。
從外延上講，“新型城鎮(zhèn)化”當指向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的基本特征，指向大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的基本格局；從內涵上說，“新型城鎮(zhèn)化”的核心更在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。
因此，在考量“新型城鎮(zhèn)化”概念時，恐怕不能僅僅算經濟賬，將“新型城鎮(zhèn)化”完全工具化、數(shù)字化、理性化，更重要的是當將此視為縮小城鄉(xiāng)差距、紓解社會矛盾的歷史性契機。
湖南長沙潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化這一實踐案例，其引發(fā)的對中國快速城市化的理性思考，其意義可能將遠大于案例本身。我們相信，歷史不僅將拷問著潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)“新型城鎮(zhèn)化”的“良心”，更拷問著潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)“新型城鎮(zhèn)化”的“質量”。
位于湖南省長沙市長沙縣的果園鎮(zhèn)雙河村，曾是“省級貧困村”，如今正在探索一條新農村建設和小城鎮(zhèn)發(fā)展相結合的城鄉(xiāng)一體化新路子。通過潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)的建設，實現(xiàn)一、二、三產業(yè)協(xié)調發(fā)展，讓農民就地城鎮(zhèn)化。其推行的資本集中下鄉(xiāng)、土地集中流轉、農民集中居住、產業(yè)集中發(fā)展等正在引起社會各界的關注。
1 資本集中下鄉(xiāng)：多元化的投資渠道
受交通不便、工業(yè)基礎不強等因素影響，雙河村發(fā)展步伐緩慢，不少村民只能依靠外出務工解決溫飽問題。1999年，和眾多外出務工的村民一樣，柳中輝走出山村尋求生存發(fā)展之道。10年后，他帶著數(shù)億資產回到曾經生活的農村，投資開發(fā)自己的家鄉(xiāng)。
柳中輝的氣魄很大、眼界很高，圍繞城鎮(zhèn)化過程中村民變市民如何實現(xiàn)“進得來、留得住、活得好”謀篇布局，要將昔日省級貧困村建設成潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)。用他自己的話說：“將潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)建設成為能承載3萬人左右，城鄉(xiāng)一體、經濟繁榮、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美、社會和諧、集約、智能、綠色、低碳的小城鎮(zhèn)”。如今，他的身份是長沙縣人大代表湖南潯龍河生態(tài)農業(yè)開發(fā)有限公司董事長、果園鎮(zhèn)雙河村黨支部第一書記。
通過調查發(fā)現(xiàn)，潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)項目建設一期計劃投資15億元。其中，農民拆遷安置所需3億元資金由增減掛鉤置換用地土地收益返還進行平衡；水、電、氣、網、公交車站等生活服務配套設施所需3億元資金由相關行業(yè)或企業(yè)進行投入；國土整理、水利建設、農網改造、交通建設等基礎設施建設所需3億元資金，則整合中央、省、市、縣四級強農惠農政策和新型城鎮(zhèn)化相關專項資金進行集中投放；產業(yè)建設所需6億元資金由潯龍河公司通過自籌及銀行貸款進行投放。目前，潯龍河公司4億元銀行貸款已被建設銀行總行特批為“小城鎮(zhèn)建設”貸款，并已與省建設銀行簽署合作協(xié)議。潯龍河項目已投入國土整理資金1500萬元，農網改造資金1200萬元。水利建設部分，2013年計劃投資7000多萬元。
由此可見，這一項目形成了多元化的投資渠道，不僅拓寬了資金來源，同時，界定了政府、企業(yè)投資范圍。在資金投向上，政府主要負責投向規(guī)劃區(qū)域內的路網水電氣等部分基礎設施和公共服務設施建設領域，充分發(fā)揮政府投資的引導作用。企業(yè)則通過市場運作，以自籌資金和銀行融資形成穩(wěn)定的投資渠道，投向競爭性產業(yè)領域。
據(jù)柳中輝介紹，項目啟動之初，果園鎮(zhèn)黨委、政府就邀請深圳華納設計院、深圳水務規(guī)劃設計院等著名規(guī)劃設計機構，對潯龍河小鎮(zhèn)總規(guī)、詳規(guī)進行了科學設計。在充分吸收政府相關部門、專家學者和村民意見的基礎上，將潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)建設定位為“現(xiàn)代農業(yè)型+旅游服務型+家庭農場型”小城鎮(zhèn)。規(guī)劃按照新型城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”的要求，重點圍繞“五個突出”進行了設計：突出以人為本，提升群眾幸福指數(shù)，創(chuàng)建和諧人居環(huán)境；突出可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境容量，逐步實現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一；突出產業(yè)優(yōu)先，立足比較優(yōu)勢，重點發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)及農副產品深加工、休閑文化旅游和家庭農場三大產業(yè)板塊，實現(xiàn)以優(yōu)勢產業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；突出集約高效，盤活土地資源，充分提高土地使用效率；突出城鄉(xiāng)一體，推動城市資本向農村聚集、城市公共服務向農村覆蓋、城市基礎設施向農村延伸、城市現(xiàn)代文明向農村輻射，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
正是得益于高起點、高標準的規(guī)劃設計，讓項目獲得了政策支持。據(jù)了解，項目先后被列為省重點建設項目、省“兩型”示范創(chuàng)建項目、省“三個一”工程、省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點、長沙市重點工程等，得到各級政府和有關部門的大力支持。長沙縣委、縣政府主要領導多次召開現(xiàn)場辦公會，出臺了一系列涉及水電路網等基礎設施建設、稅收優(yōu)惠、土地收益返還等多個方面的相關扶持政策。
2、土地集中流轉：村企合作下的土地改革
雙河村山地多、耕地少，為典型的江南丘陵地形地貌，農業(yè)生產以傳統(tǒng)家庭式為主。有數(shù)據(jù)顯示，該村土地總面積11584.5畝，其中耕地1177.31畝、林地6645.44畝、宅基地573畝。在這樣的現(xiàn)實面前，潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)建設的模式就是集中流轉，增減掛鉤，做足做活土地文章。
早在2009年，雙河村成立土地確權領導小組，對村民的土地承包經營權、山林使用權、宅基地使用權等進行勘察界定，明晰了土地產權。同時，將集體土地所有權由村界定到組。村成立土地合作社，對農民的土地進行集中流轉。
根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，村民以組為單位，將土地流轉給土地合作社，合作社再將土地統(tǒng)一流轉給潯龍河公司。公司以水田每畝每年600斤谷，林地150斤谷，坡地、水塘及其他閑置用地200斤谷的標準，按照當年國家糧食收購價以現(xiàn)金的形式發(fā)放租金，做到旱澇保收、優(yōu)劣平等。
調研中，村民給我們算了一筆細賬，以一畝優(yōu)質穩(wěn)產水田為例，流轉前每年收割兩季，全年扣除農藥、化肥、農民本人勞動力等成本后，收益幾乎為零；土地流轉后，僅固定收入就可獲768元（稻谷價格按2012年國家糧食收購價128元/百斤計算），還可騰出身子從事其他職業(yè)。此外，坡地等以往閑置用地也可按相應標準獲得固定收入，實現(xiàn)了“寸寸土地長稻谷”。
同時，土地集中流轉后，公司實行精耕細作，發(fā)展優(yōu)質稻、綠色蔬菜等規(guī)模化種植，提高了糧食生產能力、農業(yè)勞動生產率、土地生產率及農產品商品率。
2012年，潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)被納入省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。依據(jù)該政策，雙河村可通過騰退的農村建設用地，等面積置換城鎮(zhèn)新增建設用地指標，并明確將土地增減掛鉤置換用地土地收益全額返還，用于項目區(qū)內農民拆遷安置、公共基礎設施等建設。
同時，通過土地增減掛鉤政策推動村民實行集中居住。舊房拆除后，每戶村民可獲得45萬元左右的補償，并可用宅基地永久使用權置換集中居住區(qū)新房。新房僅需支付成本價，1—3人戶按210平方米建筑面積的基準分配，每增加1人則增加70平方米。新房具有土地使用權證和房屋所有權證，可用作抵押貸款，從而把“死資產”變成了“活資本”，解決了農民融資難的問題。通過土地增減掛鉤，對土地進行復墾和全面綜合整治，可新增耕地400多畝,村民集中居住后，戶均宅基地建設用地由1.2畝降至0.27畝，實現(xiàn)了“農民生活條件改善、耕地面積增加和建設用地減少”三收益。
3、農民集中居住：考慮農民的生活習慣和生計
實踐證明，新型城鎮(zhèn)化的核心必須是人的城鎮(zhèn)化,必須以改善民生為立足點，提升城鄉(xiāng)居民生活品質，促進城鄉(xiāng)基礎設施一體化和基本公共服務均等化。
項目在推進過程中，尊重民意，實現(xiàn)民主決策。建立了民主、公開、透明的四級決策機制，推行重大事項全村村民集體民主決策。其中，就城鄉(xiāng)一體化試點村建設、集中居住區(qū)選址和土地合作社成立分別進行了全村村民全員投票，支持率達97.2%、98%、100%。
在多渠道保障農民土地流轉后權益方面，項目做了一些有益的嘗試。其一是村集體收益分成。根據(jù)約定，小城鎮(zhèn)建成后的部分公用性資產（村活動中心、文化宮、公交車站、商鋪等）、預留的200畝集體建設用地和休閑文化旅游區(qū)內的兩個經營性景點由村集體進行經營，其收益由村民按土地合作社中的股份比例進行分紅。其二是根據(jù)具體情況提供了土地流轉后村民養(yǎng)老保障問題的兩種解決方案，供村民選擇：在自愿的基礎上，可以通過一次性將其名下的土地承包經營權流轉給潯龍河公司，公司按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的標準為其購買保險；不愿意一次性流轉的農民，可以以土地流轉的收入，適當提高養(yǎng)老保險購買水平。
土地一貫被視為農民的“命根子”，雙河村土地流轉后，將土地承包經營權作為股權入股組成合作社，農戶作為股東，既可按股分紅，又可以通過勞動取得收入，這從某種程度上打消了農民土地流轉后對保障問題的擔憂。
在推進小城鎮(zhèn)建設過程中，集中居住區(qū)按照“宜居宜業(yè)”、“兩型生活”要求，依山就勢進行規(guī)劃布局，充分展現(xiàn)鄉(xiāng)村山水田園風光。對于集中安置的村民，充分考慮村民生活習慣和長遠生計需求，按照“前臨街道下有門面，后有院子旁有菜地”進行設計，較高標準地建設安置用房，并在居住區(qū)配套建設50畝菜地，解決村民吃菜問題。
同時,通過完善交通、電力、供水、燃氣、信息、生活污水、垃圾處理等基礎設施和加強教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化體育、社會福利、商業(yè)網點、金融保險等公共服務設施建設，利用區(qū)位優(yōu)勢，提高輻射帶動能力，開發(fā)商住地產，吸引周邊村民、星沙經濟開發(fā)區(qū)從業(yè)人員集聚，形成占地1570畝，具有一定綜合承載能力、生態(tài)宜居的“緊湊型”、“組團型”集中居住區(qū)。
4、產業(yè)集中發(fā)展：讓農民就地城鎮(zhèn)化
從柳中輝口中我們得知，為擺脫貧困，雙河村中不少村民只能依靠外出務工解決溫飽問題，“空心化”特點突出。為此，潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)在推進過程中堅持產業(yè)帶動，把為農民創(chuàng)造均等的就業(yè)機會作為可持續(xù)發(fā)展的重要保障。通過增加農民就地就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會，讓農民就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
在調查中我們了解到：土地流轉前，雙河村約有300多人在家從事水稻種植；土地流轉后，通過發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，原有面積的水稻種植僅需50人左右專業(yè)從事即可完成。目前，僅建成的優(yōu)質稻種植和花木種植基地就已吸納80余名本地村民就業(yè)，人均年工資收入3.2萬元，預計2013年建成的農副產品加工基地將新增80人左右的就業(yè)崗位。正在推進的集中居住區(qū)建設、鄉(xiāng)村休閑文化旅游和家庭農場項目建設，將會陸續(xù)提供大量的就業(yè)崗位，將村里人從農業(yè)生產中轉移出來的剩 余勞動力完全可以實現(xiàn)就地就業(yè)。同時，產業(yè)發(fā)展也為農民就地自主創(chuàng)業(yè)提供了良好的協(xié)作配套機會。
為確保項目持續(xù)發(fā)展，以潯龍河項目開發(fā)為平臺組建潯龍河集團公司，根據(jù)產業(yè)發(fā)展要求分設潯龍河農業(yè)科技公司、景觀建設（花卉苗木）公司、旅游發(fā)展公司和小城鎮(zhèn)開發(fā)公司。各分公司均為獨立運行的股份制企業(yè)，建立了現(xiàn)代企業(yè)管理模式。同時，圍繞項目組建了規(guī)劃設計、營銷策劃、成本控制、建筑管理、對外宣傳、外聯(lián)外拓、物業(yè)管理七個專業(yè)團隊。
潯龍河公司根據(jù)市場需求，充分挖掘靠近星沙高端制造業(yè)中心的區(qū)位優(yōu)勢，以及豐富的自然、人文資源優(yōu)勢，選取現(xiàn)代農業(yè)、休閑文化旅游和家庭農場為三大主體產業(yè)，按照“一產為基、二產引導、三產為主、一二三產協(xié)調聯(lián)動”的思路，對產業(yè)體系、產品模式、市場營運模式進行了科學的設計，形成了具有比較優(yōu)勢的產業(yè)體系。其中，堅持一產為基礎，發(fā)展農產品種植、花木種植，以社區(qū)直銷、網絡營銷、會員專供、單位配送等模式，實現(xiàn)從田間到餐桌、從田間到景點的無縫對接，滿足人們對健康食品、生態(tài)景觀的需求。堅持二產為引導，延伸發(fā)展農副產品深加工、景觀建設，提升產業(yè)層次。堅持三產為主業(yè)，著重發(fā)展休閑文化旅游和家庭農場，其中休閑文化旅游板塊依托自然、文化和現(xiàn)代農業(yè)資源，突出自然觀光、田園風貌、生態(tài)養(yǎng)生、農業(yè)觀光采摘和田園原生態(tài)體驗，打造具有濃烈鄉(xiāng)土特色的農村休閑旅游勝地；家庭農場板塊依托現(xiàn)代農業(yè)和休閑旅游業(yè)，以產權式家庭農場為主要產品，以組團式銷售、置換式銷售為營銷模式，采取個性化的設計和多元化的配置吸引市民下鄉(xiāng)。在產業(yè)體系設計中，堅持“你中有我、我中有你”的原則，突出一二三產協(xié)調聯(lián)動，彼此融合。
正是充分挖掘自身山水秀美、地處近郊等優(yōu)勢，以現(xiàn)代農業(yè)為基礎，促進了農業(yè)增效和農民增收；通過順勢延伸產業(yè)鏈條，構建集綠色種植、農副產品加工、休閑文化旅游、家庭農場等于一體的現(xiàn)代產業(yè)體系，實現(xiàn)了三產協(xié)調，讓村民“離土不離鄉(xiāng)，就業(yè)不離家”。調查中我們感受到，依靠帶頭人柳中輝及其團隊的帶動，不僅使本村獲益，也吸引了鄰村加入到新型城鎮(zhèn)化建設中來。
通過調查發(fā)現(xiàn)，潯龍河項目推進過程中,地方政府積極引導企業(yè)遵循市場機制不斷壯大規(guī)模，提升產業(yè)層級和區(qū)域輻射能力，帶動產業(yè)、消費結構升級，為未來培育穩(wěn)定、可持續(xù)增長的財源打下了基礎，推動基礎設施和基本公共服務不斷延伸，也贏得了良好社會效益。企業(yè)在政府政策引導、配套設施完善基礎上，拓展市場空間，可以獲得預期的資本回報。群眾通過獲得土地集中流轉帶來的固定收入、城鎮(zhèn)化帶來的就地就業(yè)機會以及合理的集體資產經營分紅等，實現(xiàn)了經濟收入、生活水平的有效提升。
5、案例啟示
要進一步完善政府引導、市場運作的多元化投融資體制，鼓勵和吸引社會資本全面參與新型城鎮(zhèn)化建設。在項目建設資金來源上，政府投資主要投向基礎設施和公共服務設施領域，而企業(yè)則依據(jù)市場機制投向競爭性經營領域。要堅持“誰投資、誰受益”的原則，形成合理投資回報，使社會資本樂于下鄉(xiāng)。同時，要建立科學系統(tǒng)的“資本下鄉(xiāng)”公共風險評估機制，避免出現(xiàn)與民爭利的掠奪式“資本下鄉(xiāng)”。
在推進新型城鎮(zhèn)化時，要加大創(chuàng)新力度，通過土地制度創(chuàng)新釋放改革紅利，在確保耕地不減、糧食安全不受影響的前提下，建立健全城鎮(zhèn)土地流轉機制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系，深入實施土地出讓、租賃、作價入股等多種方式相結合的土地有償使用制度改革，加速土地流轉，盤活土地資產，為農業(yè)增效、農民增收提供良好保障。要形成合理的激勵機制，鼓勵、吸引城市有技術、懂管理的技術和經營型人才“上山下鄉(xiāng)”。要重視農民向市民轉化過程中就業(yè)方式改變所帶來的教育、職業(yè)技能培訓需求，加大職業(yè)教育培訓力度，幫助其增強就業(yè)競爭力。
發(fā)展方式上要處理好民生、產業(yè)和建設的關系。潯龍河項目的順利推進很大程度上得益于很好地理順了民生、產業(yè)和建設的關系：民生方面，土地流轉后農民有了穩(wěn)定的收入，項目推進提供了大量就業(yè)崗位，實現(xiàn)了就地就業(yè)、養(yǎng)老等群眾最為關心的問題也有了解決方案；產業(yè)方面，依據(jù)市場，建立了具有比較優(yōu)勢、有市場空間、有吸納就業(yè)能力，包含農村種植加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、家庭農場等在內，一、二、三產協(xié)調發(fā)展的完整產業(yè)體系；建設方面，政府先行投資完善公共基礎設施，改善人居環(huán)境，企業(yè)專注投資產業(yè)，創(chuàng)造盈利預期，二者的良好合作增強了群眾參建的積極性和熱情。
權責歸屬上要處理好政府、企業(yè)和群眾的關系。明確政府、企業(yè)和群眾三方主體權責，進而形成建設合力，是潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)項目在建設推進過程中取得的一個重要實踐經驗。該項目建設中，政府加快職能轉變,以政策引導和推動為主，在規(guī)劃布局、基礎設施建設、基本公共服務提供、生態(tài)環(huán)境保護等方面起主導作用，同時整合多種資源，加大政策支持，有力地推動了項目建設。潯龍河公司是項目的主要參與者,通過將資本與農村現(xiàn)有資源進行有效融合，為經濟發(fā)展注入了活力，提高了城鎮(zhèn)化效率和質量。群眾既是新型城鎮(zhèn)化的直接參與者，也是主要受益者。實踐證明，推進新型城鎮(zhèn)化，要合理厘清政府行為邊界，既不能“大包大攬”，也不能“該管不管”。要充分尊重企業(yè)市場行為，采用市場運作形式，以提高城鎮(zhèn)化建設質量和水平。要充分了解民意,集中民智，維護群眾權益，發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性，真正做到讓群眾平等參建、共享成果。
利益關系上要處理好產權、投資和分配的關系。推進新型城鎮(zhèn)化，不能僅僅依靠制度剛性約束力，還需建立合理、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展紅利分享機制，營造良好的多方共贏、紅利共享發(fā)展模式，才能有效激勵各方主體，確保政府、企業(yè)、群眾參建的積極性。
