城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要立足點(diǎn)，已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，但傳統(tǒng)以政府最終買單形式推動的城鎮(zhèn)化建設(shè)日顯疲態(tài)，通過模式創(chuàng)新、加快城市資源綜合開發(fā)步伐有望化解城鎮(zhèn)化建設(shè)融資難題。
亟待破解融資難題
推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和保障性住房建設(shè)等方面進(jìn)行大量投資。這類投資資金需求量大，建設(shè)周期相對較長，投資回收周期往往更長，有些投資部分甚至全部體現(xiàn)為社會效益而非項(xiàng)目本身的直接收入效益。
目前，各個地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要由各級政府來負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政支出、土地收益補(bǔ)充、加上地方融資平臺融資成為負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三大來源。
近年來，隨著城市框架擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模和品質(zhì)要求進(jìn)一步提高，使得地方財(cái)政支出捉襟見肘。根據(jù)一份機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，2009-2011年抽樣的9個典型樣本城市中，有70%的樣本近年僅基建累計(jì)總投資就占一年財(cái)政預(yù)算收入的8-10倍。
隨著土地整理補(bǔ)償成本增加和房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入深水區(qū)，土地收益對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐力也將減弱。根據(jù)中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)，2012年全國300個城市土地出讓金、土地推出量、成交量以及成交均價都出現(xiàn)同比減少，降幅在10%左右。
地方融資平臺在經(jīng)歷了一輪融資高潮后，后續(xù)的籌資、還款壓力也趨加大。《2010中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》顯示，對地方政府融資平臺發(fā)放的貸款以抵、質(zhì)押方式為主，采取信用方式發(fā)放的貸款占比有所下降。以重慶市為例，其60%平臺貸款的貸款方式為抵、質(zhì)押擔(dān)保，其中土地使用權(quán)抵押的貸款占比超過20%。金融機(jī)構(gòu)以抵押、質(zhì)押為主的信用保證體系，雖然使得對地方融資平臺貸款的風(fēng)險降低，但也在很大程度上將限制其籌資的能力。
實(shí)際上，一些報道已經(jīng)顯示，各地方政府融資平臺的融資已顯疲態(tài)。下一步要維持正常的還款還要新增投入的難度加大。近日，銀監(jiān)會又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方融資平臺風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，各銀行控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規(guī)模。由此可見，目前支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三大資金來源或許難以成為下一步深化城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速器。
打通資金新渠道
當(dāng)前城鎮(zhèn)化的一個難題在于，一方面，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深化，城鎮(zhèn)化內(nèi)涵從簡單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)發(fā)展成為城鎮(zhèn)功能的完善上，城鎮(zhèn)化需要巨大的投入；另一方面，各級政府對于城鎮(zhèn)化的投入除了政府籌集各類資金似乎無限制的投入外，難以找到一個“投入—產(chǎn)出—投入”的閉環(huán)，這使得各級政府難以為繼。
然而，簡單分析就可以看出，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，隨之帶來的人口積聚又進(jìn)一步使得城鎮(zhèn)功能進(jìn)一步深化。在大中城市僅僅是服務(wù)于城市運(yùn)轉(zhuǎn)本身的供電、供水、供氣和教育、醫(yī)療、文化、會展等產(chǎn)業(yè)本身就存在著巨大的商業(yè)價值。
再仔細(xì)分析城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在邏輯，則可以看到，城鎮(zhèn)化的深入一定與產(chǎn)業(yè)升級緊密聯(lián)系。一個地方的吸引力，除了其固有的自然資源稟賦和長期形成的文化特色以外，更多的來源于這個地方的產(chǎn)業(yè)。
市場總是會首先看到商機(jī)，并想方設(shè)法把握商機(jī)。國內(nèi)城市資源綜合開發(fā)的模式也已經(jīng)出現(xiàn)了不斷升級的版本。在我國城市開發(fā)過程中，早先也出現(xiàn)過綜合開發(fā)的模式，即開發(fā)商從一級開發(fā)參與某區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后參與房地產(chǎn)開發(fā)。這類模式在城市擴(kuò)張而政府支出有限時解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，但也隨之也容易帶來囤地、社會矛盾激化等問題?，F(xiàn)今，各地逐步叫停了“毛地”出讓的模式。但作為一種嘗試，“毛地”出讓帶來的“一、二級聯(lián)動”有一個突出的貢獻(xiàn)，即在部分區(qū)域內(nèi)解決了公共設(shè)施建設(shè)投入的問題，部分實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化所需的公共品和半公共品的投入問題。
目前，伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，在以北京、上海為中心的城市周邊，出現(xiàn)了不少承接其產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)園，這些產(chǎn)業(yè)園的出現(xiàn)又帶動了這些地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這些區(qū)域出現(xiàn)了結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和商業(yè)配套開發(fā)的綜合開發(fā)運(yùn)營企業(yè)，其模式也從最初的工業(yè)廠房建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)，逐步向以招商引資帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而帶動整個區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合開發(fā)模式。
發(fā)展“人產(chǎn)城”一體模式
打開“人產(chǎn)城”融合一體的發(fā)展模式，可以從“一化、二開、三統(tǒng)籌”方面入手——一化，即轉(zhuǎn)化地方國有融資平臺功能；二開，即向民營資本、外資等多元化投資主體開放城鎮(zhèn)化建設(shè)的大門，鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)開放融資渠道支持城鎮(zhèn)化發(fā)展；三統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城市資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌考慮政府“放權(quán)與扶持”。
第一，轉(zhuǎn)化地方國有融資平臺功能。要做到城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)需要有比較強(qiáng)的區(qū)域協(xié)調(diào)能力。因此，一個比較好的路徑是改造地方政府融資平臺。地方政府融資平臺公司本身由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能。地方政府融資平臺與地方政府在根本上利益一致。從上個世紀(jì)90年代開始，地方政府融資平臺不僅專注于投融資領(lǐng)域，很多開始涉足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域，有的地方政府融資平臺已經(jīng)開始進(jìn)行體制機(jī)制的突破，通過上市公司平臺來完善其投融資和實(shí)體運(yùn)用功能。
因此，對于地方政府融資平臺來說，經(jīng)營模式創(chuàng)新是其能否進(jìn)行城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)的關(guān)鍵問題。如果能夠通過設(shè)定合理的經(jīng)營模式使得地方政府融資平臺從簡單的融資功能轉(zhuǎn)化為運(yùn)營功能，讓渡部分政府對準(zhǔn)公共品的收益權(quán)，劃分其經(jīng)營項(xiàng)目使其具有相應(yīng)的資本收益權(quán)，同時開放其股權(quán)，吸引民間資本參與其中，從而使其具有良好的公司治理結(jié)構(gòu)，可以促使有條件的地方政府融資平臺向城市運(yùn)營商轉(zhuǎn)型。
第二，向民營資本、外資等多元化投資主體開放城鎮(zhèn)化建設(shè)的大門，鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)開放融資渠道支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是資金需求巨大的領(lǐng)域，完善多元化融資機(jī)制方可為城鎮(zhèn)化投資提供規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金支持。目前，國內(nèi)資金成本較高（可對比的是國內(nèi)外融資的資金成本），較高的資金成本一方面增大城鎮(zhèn)化的負(fù)擔(dān)，另一方面也不利于吸引民間資本進(jìn)入這一領(lǐng)域，因此需要鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，惟有此才有可能為城鎮(zhèn)化提供“便宜”的資金支持，從而增加城鎮(zhèn)化產(chǎn)品的供給，也惟有此才能為對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的金融創(chuàng)新提供空間。
第三，統(tǒng)籌城市資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌考慮政府“放權(quán)與扶持”。
在考慮城鎮(zhèn)資源綜合開發(fā)時，需要統(tǒng)籌考慮公共品、準(zhǔn)公共品和其他服務(wù)的提供。當(dāng)前部分準(zhǔn)公共品已經(jīng)開始進(jìn)行體制機(jī)制的改革，但局部改革很難解決好其他公共品投入的問題?？梢越梃b“一二級聯(lián)動”的模式，鼓勵城市綜合開發(fā)企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)對公共品、準(zhǔn)公共品和其他服務(wù)進(jìn)行“打包”式的投入，同時也通過其經(jīng)營獲得綜合收益，從而完成“投入—產(chǎn)出—投入”的商業(yè)循環(huán)。
當(dāng)前，各地均面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的壓力，各地方政府從自主外出招商，到按照區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，甚至有的地方政府已開始嘗試與城市綜合運(yùn)營商簽署綜合開發(fā)運(yùn)營協(xié)議，按照政府特定要求進(jìn)行招商引資，這些嘗試體現(xiàn)出各地統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要。除了一些有特定自然資源稟賦的地區(qū)以外，一個區(qū)域需要什么樣的產(chǎn)業(yè)往往是通過市場的篩選決定的。因此，城鎮(zhèn)資源綜合運(yùn)營需要順應(yīng)時代，按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)協(xié)調(diào)一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
此外，城市資源開發(fā)需要有獲取良好區(qū)域政策環(huán)境。首先是當(dāng)?shù)卣恼咧С郑绕涫菍τ趨^(qū)域內(nèi)各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的讓渡；其次是良好的城市運(yùn)營環(huán)境，包括司法、行政等功能；最后是與地方政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，因城市資源開發(fā)而發(fā)生的經(jīng)營行為可能會涉及到各個政府部門，這些方面同樣需要政府放權(quán)。
