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2024年11月27日
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2012年,中國的城鎮化水平已經達到了52.6%，比上年提高了1.3個百分點。無疑，中國的城鎮化未來之路怎么走，不僅是我國未來10-20年經濟社會發展的歷史性事件，也是影響世界未來經濟社會格局的重要事件之一。在這個時候有必要思考一下未來一段時期，中國城鎮化戰略的政策導向。
一、城鎮化推進所需要迫切回答的三個問題
其實，無論是城市化還是城鎮化，都是同一個命題，就是讓人們從農業中脫離出來，進入生產效率更高的非農產業，當然，也要從農村搬入城市。國內外的城鎮化經驗告訴我們，中國城鎮化推進中有三個迫切需要回答的問題。
一是我們需要什么樣的城市？中國的城鎮化需要一個什么樣子的規劃和建設？是建設一個一開始看著很美，很現代，但是越看越難看，越想逃離的城市，還是建設一個一開始看著一般，但是有文化，有味道，越接近越想親近的城市？說實話，每次開車走過正在修建的前門大街的時候，我都有一種凄涼感，歷史需要建筑作為載體，載體可以復制，但是真正的歷史卻無法復制。另外，城市的內涵和品味，有人說有文化就有品味，這僅僅是品位的一部分。城市的品味是這個城市區別于另一個城市的根本所在。比如這個城市是否寬容？是不是從善如流，還是看見弱勢群體的第一反應就是攆走而不是創造和改善條件去扶持他，讓他成為城市生產發展的一部分？比如我們的城市是不是有更多的博物館和圖書館？
二是我們需要多大的城市？大城市，還是小城市或小城鎮，大家打的一塌糊涂，無非是從太大的容易產生擁擠或犯罪等等一系列問題，小城市就業機會少，人均占地太多等等，說到底無非是規模經濟的問題，都是從經濟學的角度分析。既然從經濟學的角度分析，那么每個經濟理性人告訴我們，就要用腳投票，現在的數據顯示，農民工更多的向中等城市以上聚集，只能說明一個問題，城市的大小不是關鍵，關鍵是能否有就業機會，能否生存，或者生得更好。其實，我更贊成走城市群的道路，大城市就業機會多，小城市生活成本低，城市之間距離短，物流和人流成本低，相互比較優勢明顯。中國幾大城市群的飛躍發展，正是這一問題的體現。
三是我們需要多快的城鎮化？中國未來城鎮化的推進面臨著劉易斯拐點的困境。一方面需要提高工資，但是又根本無力提高,大幅度提高工資或許就意味著企業的倒閉。“民工荒與大學生慌”所體現的就業的困境，一方面低端產業工人要求提高工資與低利潤的產業鏈條之間的矛盾，另一方面，很多大學生的就業問題，飛速發展的中國經濟竟然面臨高端人才的就業困難，這只能說明中國在參與全球產業分工過程中，更多的是利潤微薄的低端環節。這樣就要回到剛才的問題上來，現在大家都在談論為了應對金融危機要走城市化道路，而且要加快。問題在于人進了城就一定能生活的更好嗎？拉美的教訓已經說明，沒有大的就業機會，人進了城，就無法生存，如果再把回到農村的途徑斷了，也就是土地私有化，那么，貧民窟肯定就出現了。所以，關鍵的問題盡快整合國內的企業，形成一大批有國際競爭力的企業和大的集團，讓中國的產業向更高附加值的環節攀升。不改變中國“買什么什么貴，賣什么什么便宜”的現實困境，很多問題都難以破解，與其說中國產業結構升級陷入了痛苦，不如說中國在應對全球化對策上需要調整。
二、城鎮化戰略政策四大著力點
在中國推進城鎮化的進程中，有許多問題糾結在一起，如果粗輪廓地去分析，這些問題可以簡單歸結為“人、地、錢”三個問題。三個問題支撐當前中國城鎮化進程的快慢以及可否健康推進，這個大的戰略方向的路徑不清晰，政策上必然會來回搖擺。這三個問題有可以分解為四個著力點。
（一）如何理解我們的城鎮化率？很多傳統的西方理論是無法簡單解釋中國的城鎮化進程的，即使城鎮化率這個最為簡單的問題也是最核心的問題都突破了傳統的定義，比如城市化的傳統定義是農村人口轉變城鎮人口的過程。但是，我們當前采用的定義則是定居于城鎮人口超過半年的人口數量占總人口的水平，這個定義僅僅規定了時間下限，卻沒有規定時間上限，也就是說你在城市呆半年以上就是城鎮人口，但是2年后是否回去就不管了。事實上，其中大約超過2億的人即農民工是呆在城市半年，但是，一旦到了一定的年齡，則會回到農村。需要強調的是，客觀上這個政策設計是符合當前中國經濟發展水平的，因為中國經濟中的對外貿易更多的是加工貿易，加工貿易所依賴的是資源和市場在外，而加工在本土，而加工貿易所需要的勞動力的年齡結構是相對穩定在18-35歲的，也就是說不是城市排斥大量的農村人口進入城市，是總體上的經濟結構無法容納增速太快的城市人口，至少這個過程是緩慢的。可以把推進城鎮化作為拉動經濟增長的動力，但是，關鍵在于如何讓產業結構調整以及經濟發展與其相互協調。
（二）土地在城鄉之間如何管理？中國的土地制度與西方國家有根本上的不同。由此，中國的土地尤其是農村的土地還承擔了生產資料之外的生活資料以及社會保障的功能。客觀上講，前期很多地區試點“耕地換社保、宅基地換住房”的做法有一定的意義，是在政策范疇內的一些突破，沒有突破就難以化解城鄉土地功能置換的障礙，城鄉土地功能置換不順利。置換不順利的一個原因在于很多地方在實施過程中沒有真正落實占補平衡的紅線，為什么沒有落實呢，肯定是落實起來沒有經濟收益，干脆以次充好。關鍵在于沒有處理好一些利益關系，尤其是資金流向的問題。只鼓勵了農村土地轉變為城市土地，卻沒有鼓勵農村的宅基地歸還為糧食用地，說到底就是城市土地增加的收益分配上出了問題。另外，農業人口的外流與農地規模化經營之間存在矛盾，本來，城市化應該是農村土地規模化提高的過程，沒有規模化經營，碎片化的農地無法提高收益，也無法實現現代農業的目標。進城與維持農地收益權之間有一定的矛盾，如果讓大量的人進入城市，卻繼續參與本來收益很低的農業用地的利潤，那么就意味著規模經營所提高的農業收益，依然被大量的進入城市卻依然有收益分配權的人抵消掉，誰會有積極性去參與農業規模化經營呢？破解這個問題需要戰略政策設計，既然農地也是生產資料，那么由此產生的收益就應該交稅，如果參與利潤分配，而不從事農業，那么這部分遠離農業人是否應該也收取一定的稅，以鼓勵其逐步脫離農地？
（三）城鄉之間的人的去向？有一個趨勢越來越明顯，在“招工慌”的今天誰擁有了勞動力，尤其是年輕的勞動力，誰就是未來一段時期經濟發展的前鋒，因此，在目前的情況下，對勞動力的爭奪將慢慢成為東部沿海城市政府考慮的重大問題。因此不需要中央焦急，中小城市自然會實質性放開進城門檻。問題在于到底應該如何引導人口向中小城市聚集呢？關鍵在于財政和土地政策。在行政級別劃分城市管理權限的今天，中小城市天然具有被約束發展的障礙。土地和財政指標越向下越少，怎么可能讓他們有積極性讓更多的人進入呢？逐步加強中小城市在土地和財政方面的自主權，鼓勵其加強生活環境、教育和醫療等方面的投入，增強吸引力，是未來政策設計的重點。
（四）城鎮化的錢從哪里來？長期以來，城鎮化資金來源更多的是依靠地方財政，而土地財政無疑也是一個重要的載體。在土地財政的歷史性任務即將完成，其弊端已經更為顯見，尤其是在逐步強化社會保障的時期，會擠壓有限的地方財政資金投入到基礎設施建設。擴大城市化社會融資勢在必行，尤其是在當前流動性過剩的情況下，將社會資金逐步吸納到城市基礎設施建設以及養老、教育和醫療設施建設應該加速。有利于吸納過剩的流動性，也會將城市建設的資金缺口問題逐步彌補。讓地方政府逐步回歸到公共服務的本職上來。
三、中國城鎮化的戰略向應立足于轉型
（一）中國城鎮化的四個轉向
一是城鎮化主體轉向流動農民工。1/3的產業工人以及2/3的新增產業工人都來源于農民工。過去，我國很多地區的城鎮化是通過城鎮人口自然增長、行政區域調整以及外來流動農民工三個主體實現的。在計劃生育政策引發的人口增速放緩及耕地紅線等硬約束下，未來城鎮化的主體將逐步轉向流動農民工。這一點在東部沿海大城市尤其明顯。上海等城市已經開始呈現老齡化，外來人口成為充實其勞動力市場的重要力量。
二是城鎮化由東部拉動轉向以中部拉動為主。目前，工業向中西部轉移不是暫時現象，而是大趨勢。2008年11月的各地區工業增加值數據顯示，北京、上海均呈負值，浙江僅0.9%，加工貿易大省廣東的增加值也僅為9.6%，而同期安徽14.8%，江西19.8%,湖南19.5%。金融危機以來，國家在中西部的基礎設施投資迅猛增長，達到40%以上。這就為中部城鎮化快速發展奠定了物質基礎，為中西部農村人口就地就近城鎮化，提供了條件。
三是以農村土地為載體的社會保障體系轉向基本公共服務均等化。這是推動城鎮化快速發展的關鍵，也是中國農業從以解決溫飽為目標轉向以發展現代大農業、品牌農業，并參與全球競爭的重要途徑。危機以來，很多失業農民工返鄉，耕地起到了社會“穩定器”的作用。但這畢竟不是長久之計。我們要盡快完善基本公共服務均等化邁進，穩步推進農民工的市民化進程。
四是外延式發展轉向內涵式發展。土地紅線以及城鎮盲目蔓延所帶來的環境和資源問題，使得通過賣地來推動地方發展的模式不可持續。城鎮發展必須在集約節約用地，提高單位土地產出上下功夫，實現緊湊型發展。當前，一方面農民工在城鎮無房可住，另一方面，農村近30%的住宅空置率。實施農民工帶地帶房進城，進行宅基地異地置換試點，具備了一定的基礎條件。
（二）中國城鎮化如何轉型
一是城鎮化的空間體系結構。其涉及到大力發展東部城市，還是鼓勵發展中西部城市的問題，顯然，我們需要借助經濟轉型向中西部傾斜。東部城市要努力向擁有更高全球競爭力方向努力，比如北京、上海、廣州。而中西部的城市則需要打破傳統的簡單承接東部產業轉移的思維，大力推動開放型經濟，建立資源約束和環境保護兩道紅線引進發展產業，在城市的內部交通、建筑、居住和就業等等細節上下功夫，真正實現螺旋式上升，而不是簡單重復的數量發展。
二是城市內部的結構轉型。不能再走環狀攤大餅的城市建設道路，而是走組團式的城市建設形式，在每個組團按照“生產、生態和生活”的理念設計，避免設計為“白天無人，晚上燈火通明”的睡城，或一個“白天熱鬧，晚上一片漆黑”的產業城。而是應該在就業和生活之間找到合理的平衡，就低碳的城市化而言，避免無效的交通流本身相比采用所謂的低碳的交通技術更低碳。
三是城市內部交通、建筑的結構轉型。實踐證明，很多城市的高架橋不僅沒有緩解交通，而是加劇了交通擁堵，即使用所謂的低碳電動汽車，如果擁堵或無效的交通太多，那么耗費的電所帶來的能源消耗本身并不綠色。我們需要思考到底是簡單的“十”字型的高架橋，還是追求俯瞰美麗效果的立交橋？我們的建筑能否從材料、結構等角度降低能耗？
四是城市產業人群的結構轉型。我國的農民工人均受教育為9.6年，經測算，一般來說勞動密集型的為9.1年，資本密集型可以為9.6年，而技術密集型則為13.3年，我國每10年，人均受教育提高1.3年。也就是說提高農民的教育和技能培訓已經迫切需要提上日程。未來我們的產業人口不應再是數以億計的流動民工支撐如此龐大的現代工業。一個大企業的總裁說，實踐顯示，1%的發明與創造是靠金錢，更多的發明——創造——依靠一線工人的實踐和思考，也就是說，我們需要把龐大的農民工盡快真正轉向穩定的產業工人，依靠他們的智慧推動我們的產業升級，依靠他們積淀的財富挖掘城市內需，推動城市經濟的發展，這就需要把他們一生以及后代穩定在城市，而不是把他們一生的十年留在城市。
四、新時期我國城鎮化的三種典型模式及政策取向
對于一半的人口即將進入城市的大國來說，走什么城鎮化的路徑是一個相當重要的戰略性的問題，西方傳統的城鎮化模式不足以回答中國如此復雜的城鎮化路徑。城市化本身是人口、產業和經濟總體發展水平的一個協調過程，而不是簡單的空間人口聚集和道路修建的問題。對于經濟發展差距明顯，人口規模龐大的國家，在城鎮化模式選擇上，應該注意差異化和因地制宜。
（一）城市群是城鎮化的重要載體。城市群實現了大城市“高”就業機會和中小城市“低”生活成本優勢互補。發達國家經驗顯示，沒有全球競爭力的城市，就沒有全球競爭力的國家經濟，同時，沒有相當規模和質量的城市群作為腹地依托，也難以形成像紐約、東京和倫敦等國際性大城市。我國長三角、珠三角等十大城市群土地面積、人口和GDP已分別占全國的11%、1/3強和2/3強，與美國和日本等國家城市群容納全國50%以上人口和創造70%以上GDP相比，我國城市群發展有巨大潛力。下一步需盡快構建城市群內部基礎設施建設、產業發展協調和公共服務銜接等體系，促進城市群內部區域經濟一體化。
（二）中小城市和小城鎮成為“折返式”城鎮化的主要載體。城市群并不是發達經濟體城鎮化的唯一選擇，60%以上的德國人居住在小城鎮和鄉村。2008年底，我國中小城市為415個，占全國城市總數的63.4%，另有建制鎮已經達到了1.9萬余個，中小城市和小城鎮是吸納城鎮人口主要載體。調研顯示，相當數量農民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮就業和創業，并逐步實現定居，這一趨勢將因東部地區產業加速向中西部省份轉移而得到強化。需盡快制定財稅政策，扶持中小城市和小城鎮公共服務能力，提高城鎮綜合承載力，假設每個中小城市年均增容0.5萬人，每個小城鎮年均增容納0.1萬人，將會吸納近2000萬人進城，對于穩步推進我國城鎮化進城有重要意義。
（三）就地城鎮化是新時期推進城鎮化的積極補充形式。對浙江湖州，江蘇武進和昆山，北京密云蔡家洼村等地的調研顯示，統計上為農村，實際上這里的水電路等基礎設施，學校和醫院等公共服務方面已經基本城鎮化了。這種就地就近的城鎮化模式很好地將當地的人力、土地和特色農產品加工等結合起來，并有效化解了異地城鎮化所帶來的“留守兒童”和“留守老人”等社會問題。但是，由于這些地區在統計上不是城鎮，在基礎設施建設、社會管理和公共服務覆蓋等方面還缺乏政策支持。應盡快加強就地城鎮化研究，并給予相應的政策支持，推動這一新的城鎮化模式的穩步健康發展。
（四）以“農業集成商”推動就地城鎮化，變“三無”農民為“三有”市民。近年來，在如何以“三化”（工業化、城鎮化、農業現代化）破解“三農”問題上各地進行了很多有益探索。采用“村企共建”的方式實現了農村的跨越式發展，并逐漸形成了一種“農業集成商”的模式來推進就地城鎮化，很好地回答了大城市遠郊地區如何實現新農村建設和城鎮化結合的問題。所謂農業集成商，是指村級經濟組織和龍頭企業按照政府主體、市場主導原則建立農業農村發展體，按照政府的規劃，企業按照市場原則組織資金，將農地整理、農產品種植與加工、市場銷售、農民居住與就業、農村基礎設施建設、農村建設用地整理等統一規劃，統一運營的方式。這種方式很好地將工業化、城鎮化和市場化結合起來，將當地的人力、土地和特色農產品加工等結合起來，有效化解了異地城鎮化所帶來的“留守兒童”和“留守老人”等社會問題，將大量傳統城鎮化模式下的“三無（無地、無業、無保障）”農民，變成了“三有（有地、有業、有保障）”農民。在此基礎上，逐步實現農民在原住地一定空間半徑內，依托中心村和小城鎮，就地就近實現非農就業和市民化生產生活方式，形成就地就近城鎮化。
（五）混合式產權征地更有利于保護農民長遠利益。長期以來，對于大多數農民來說，土地不僅僅是一個生產資料，還是一個生活資料，也就是起到了社會保障的作用。事實上，從各地的實踐經驗來看，農村土地與城市化和工業化結合的途徑可以歸結為三類：一是農地變城地，直接征用為工業或商業用地，農民獲得補償，二是農地還是農地，集體內部流轉發展非農產業或規模農業，農民以股東身份加入，并收取租金、紅利和工資等，第三種農城混合式，就是在征用過程中，留一定比例的土地給集體經營，并由于村集體自主決定這一部分土地收益。從實踐來看，三種類型各有利弊，但是歸根結底是要充分保護農民的當前和長遠利益，要依據土地與中心城市的空間距離、社會經濟發展的產業發展需求采取不同類型的農村土地的非農化經營模式，也就是說，問題的關鍵不在于土地和人是否進城了，而在于城市先進的技術、理念、資金等能否進入農村。為什么要強調這一點呢？我們地方政府在提高補償的同時，有沒有一個機制讓農民能夠穩定獲取財富的增值途徑？不是說一次性補償就完了，如果不能創造條件讓農民管理和使用這一筆財富，沒有一個合理的途徑讓這些財富與農民的非農就業能力結合起來，那么，坐吃山空的可能性也是存在的，由此引發的社會問題更為嚴重。我想除了要大幅度提高農民分享土地增值收益外，各級政府是不是還要考慮如何服務好，讓這些收益能夠實現持續增值？在個人、集體、公司、地方政府等之間搭建一個合理的產權體系，或許更為有利于農民利益的長遠保護。
