時間：2013-04-16 13:01:49
來源：中國經濟時報 作者：仲武冠
城鎮化建設后半程面臨三大挑戰
城鎮化建設后半程必須化解“偽城鎮化”、“未富先老”、城市病等問題。
自2011年我國城鎮化率達到51．27％以后，我國開始進入城鎮化建設的后半程，這半程是否順利決定著未來我國經濟結構調整與經濟增長方式轉型能否成功。何謂城鎮化建設后半程？從國際上經驗來看就是指一國城鎮化率從50％提高到70％的發展階段。從世界多國城鎮化發展經驗發現，每個國家的城鎮化過程都可以分成開始、加速提升和成熟三個階段，而城鎮化率進入50％—70％的階段往往是城鎮化加速提升階段，這一階段對基礎設施投入和人力資本投入需求最為強烈。超過70％以后，該國人力資本、資源環境、土地金融等生產要素因邊際效用遞減規律約束以及工業化過程資源過度消耗等因素難以保證國內城鎮化建設繼續高速增長，這時國內基礎設施需求與人力資本需求開始出現下滑勢頭。
我國城鎮化建設后半程面臨哪些挑戰？第一，后半程必須化解“偽城鎮化”所遺留下來的問題。由于以往各地政府過分注重土地城鎮化擴張速度而忽視人口城鎮化水平，所以我國前面的城鎮化質量的確不高。從2011年來看，全國農民工五險一金的平均水平不到20％，這樣帶來的結果是至少還有1．5億進城農民工雖然已經成為城市常住人口卻并不能享受所在城市提供的公共服務（即偽城鎮化），因此我國人口城鎮化率滯后于土地城鎮化率16個百分點左右。農民工為城鎮化建設做出了巨大犧牲卻無法享受到城鎮化建設所應提供的醫療、教育、社會保障、住房等待遇，他們老無所依將會給整個社會帶來危險隱患。第二，后半程必須治理工業化超前發展所形成的“未富先老”、“未富先污”的困境。由于我國改革開放前一直采取農村補貼城市的工業化發展路線，加上城鄉二元化管理的共同推動，導致資源過分偏好于工業化而影響城鎮化建設質量，農村資源過分補貼城市工業導致我國人口紅利消失過快、環境污染加重。目前，我國已經處于工業化后期但城鎮化水平卻遠比國民收入同等水平的菲律賓、馬來西亞等國落后10％，這樣以來工業化過快發展的成本勢必要轉嫁到城鎮化頭上。這種工業化與城鎮化不匹配所形成的工業產能過剩、大量城市基礎設施閑置、農民工市民化資金不足，會給后續的城鎮化建設設置環境污染、住房保障困難、社會保障不足等障礙，引發部分地區提前出現“未富先老”、“未富先污”等問題。第三，后半程還必須妥善解決特大城市正在出現的城市病。城市病屬于城鎮化過程中出現的新問題，妥善地解決城市病在一定意義上就是助推所在城市繼續深入地進行城鎮化建設，這對于北京、上海、廣州等特大城市意義重大。
后半程建設的工作重點
未來10年，新城鎮化建設將主要投資于家電、旅游、醫療、教育、保險和金融服務等行業。具體到東部地區主要用于產業升級，而中西部地區則主要用于基礎設施建設。
按照國務院 《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規劃》）的指導，在今后的8年內，我國將積極推進全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設，將帶動約40萬億元投資。在東部地區，優化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；中西部地區將圍繞“兩橫兩縱”周邊城市群及中小城市布局未來城鎮化建設投資。所謂“兩橫”是指陸橋通道、沿長江通道為主線的橫軸，而“兩縱”是以京哈京廣、包昆通道為主的兩條縱軸。
圍繞未來城鎮化戰略布局以及資源環境、人口資源等承載能力，我國東部與中西部地區的城鎮化存在不同的投資重點。從整體來看，未來我國新城鎮化建設的投資領域將與以往偏重于傳統基建的開始階段大不相同。2013年我國兩會之后就要邁入新城鎮化階段。這個階段我國城鎮化投資將更加注重質而非量。因此，這個階段的投資將更加偏向于城市建設所需的民生項目。對照美日韓城鎮化后半程來看，當前，我國的城鎮化建設雖然說基建投資還會處于上行趨勢，但是增速會逐漸趨緩且投資結構上也會出現一些變化，就具體投資方向而言日本的經驗也許會給我們提供一定的參考。從日本城鎮化建設后半程（即1955年—1970年）來看，在它的基建子板塊之中，鐵路和港口的投資占比在城鎮化“后半程”中持續下滑，只有公路維持了占比增長。具體來看，只有地鐵行業 （年均增長19％）、保障房（年均增長14％）、航空（年均增長25％）、廢棄物處理（年均增長30％）、國有林業（年均增長14％）、工業用水管道（年均增長35％）這些子板塊的投資增速均顯著高于行業平均水平10％，其他領域的投資都明顯低于10％的增長水平。2013年國家發改委審批的項目主要集中在各大城市群的城市軌道交通和機場上，由此可見，我國與日本進入城市化“后半程”時的投資結構變化有著較高的吻合度。
綜合起來，未來10年，這些資金將主要投資于城鎮化建設過程中的家電、旅游、醫療、教育、保險和金融服務等行業。具體到東部地區主要用于產業升級，而中西部地區則主要用于基礎設施建設。
后半程建設投融資規模與方向
隨著我國城市土地出讓金不斷減少、各項費稅收入覆蓋基礎設施建設日益不足以及地方債務融資平臺的財政風險與金融風險逐漸得以暴露，我國城鎮化建設的資金供給缺口更趨明顯，改革我國城鎮化建設所需資金的投融資模式日益迫切。
城鎮化乃是一項涉及擴大投資與消費的龐大系統工程，與調整優化我國經濟結構和促進我國經濟增長方式轉變密切相關，因此需要投入的資金規模也是巨大的。假設我國要在2013年至2023年之間協助2．6億進城農民工轉變成真正的城鎮市民，就要增加城市建設的配套基礎設施 （統稱為基建成本），同時，還要解決他們的就業保障、住房、社保、醫保、隨遷子女教育等問題（統稱為社會成本）。按照現有財政支付預算理論，以2011年為時間基點，剔除價格因素，要在10年內解決2．6億農民工基本市民化至少需要支付社會成本2．9653萬億元，同時根據2003年至2011年我國城市基礎設施投資與城鎮化率的回歸關系分析發現，我國9年來城鎮化率每年提高1個百分點城市基礎設施就需新增1960億元左右投資，若要保證在2023年實現70％的城鎮化率則城鎮化率需年均增長1．56％，由此我國的城市基礎設施建設年均新增基礎設施投資應在3057．6億元左右，年均基礎設施投資總額應該保持9．8208萬億元左右，10年一共需要投入117．8492萬億元。換而言之，要讓2．6億農民工在2023年前真正融入城市并安居樂業一共需要投入120．8萬億元。
如果以后按照2011年公共財政收入總數作為基數，每年將新增公共財政收入的10％（即2572．8億元）用于覆蓋農民工市民化的社會成本，那么，各地城鎮化建設還需要投入基礎設施建設資金9．5635萬億元。顯然，如此大量的基礎設施資金單純依靠政府財政資金與開發性金融都是不太現實的，基礎設施投資就得依賴更多商業性金融去推動。由此可見，我國要順利開展城鎮化建設并妥善解決其中的問題就必須改革投融資渠道。
我國城鎮化率從1949年的7．3％增長到2011年的51．27％，僅用62年走完了西方國家200年的歷史，目前我國城鎮化建設的融資主要通過財政投資、開發性融資和商業性融資三個渠道推進，其中開放性融資主要由國家開發銀行提供。2007年我國城市市政公用設施建設投資籌集資金達到5914億元，其中政府財政投資的比例占33．9％、國內貸款的比例占29．8％、企業自籌的比例占27．7％、利用外資的比例占1．2％，其中僅國開行新增城建貸款800億元，占到當年我國城市市政公用設施建設新籌資的13．5％。隨著中央允許地方融資平臺發行企業債券建設保障房和“十二五”規劃的出臺，我國城鎮化建設融資模式進入了新城鎮化時期（即以人口城鎮化為核心），財政投資、開發性融資和商業性融資將帶領我國城鎮化建設駛入新階段。
未來十年將是我國城鎮化建設的關鍵時期，但是隨著我國城市土地出讓金不斷減少、各項費稅收入覆蓋基礎設施建設日益不足以及地方債務融資平臺的財政風險與金融風險逐漸得以暴露，我國城鎮化建設的資金供給缺口更趨明顯，改革我國城鎮化建設所需資金的投融資模式日益迫切。
從目前我國財政資金、開發性金融和商業性金融在城市建設中所占的地位與所起的作用來看，必須對我國城市建設投融資機制加以改革與創新，具體采用哪種融資模式還取決于我國城鎮化的兩個創新。第一個創新就是創新財政政策、貨幣政策與產業政策制度，以保證財政投入、開發性融資和商業性融資分別在公益性項目、準經營性項目和經營性項目中發力。第二個創新就是對現有融資運行機制加以改革，要讓多元化投資與不同項目對接，形成更為高效合理的城鎮化建設體系。城鎮化融資缺口短期內與資金供給有一定關系，但在長期來看則與城市建設的投融資機制設計是否合理密切相關。2012年底，我國金融市場資金供應充裕 （其中M2與GDP之比達到188％），但是我國城鎮化建設的資金的緊張程度依然沒變。2010年地方融資平臺風險集中暴露的教訓告訴我們，相對于政策規制，鼓勵各地政府針對城鎮化建設融資項目構建不同類型的融資機制顯得更為重要。以城市基礎設施和產業升級為例，在未來的10年內，可以鼓勵地方政府就那些低微市場收益高社會效益的公益性項目采取日本的財政信用兜底模式，用地方政府土地出讓金、中央財政轉移支付等財政資金發展公益性項目。具體來說，可以讓地方政府用土地出讓金、營業稅、增值稅等稅金作為投入，通過穩定社會效益預期引導城鎮化建設開發。
總而言之，只要各地政府根據本地區城鎮化建設項目進行分類并對投融資政策與機制加以適當優化調整，我國的城鎮化建設融資規模是可以在當前經濟發展水平之下妥善解決的。通過合理引入民間資金、外資等社會資金，我國城鎮化建設一定能夠實現健康與可持續發展。
