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2024年11月24日
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什么影響農民進城？如何改善農民進程城的制度安排？10月25日，由深圳市綜研軟科學發展基金會、綜合開發研究院（中國·深圳）發起主辦的“2012中國智庫論壇”在京舉行，主題是探討農民進城與中國產業升級。
深圳市綜研軟科學發展基金會理事長、招商銀行行長馬蔚華在致辭中表示，過去30多年經濟的巨大發展有農民進城的巨大推動，探討農民進城與產業升級，無論對現實還是對未來都很有意義。
據主辦方介紹，本次論壇期望通過深入解析中國的城市化及公共政策應當扮演何種角色，從理論與實踐相結合的角度，對當前中國經濟發展和城市化進程所涉及的相關問題加以探討，為各級政府提供決策參考建議，使得相關公共政策的制訂過程更加科學，使中國的城市發展更加和諧，更有效率。
工業化超前于城市化影響農民工進城
國家統計局剛剛公布今年第三季度中國GDP同比增長7.4%，是近年來的最低值，中國宏觀經濟增長中樞下調的趨勢日益明確，并且隨著中國土地、資源、環境和勞動力成本的日益上升，技術創新的發展滯后，導致中國制造業的競爭優勢有所削弱。同時，在發達國家“制造業回流”和“再工業化”以及一些新興經濟體低成本壓力的雙重擠壓下，中國制造業面臨的困難明顯加大。一些城市出現“民工荒”，一些企業也相繼出現用工難問題。
對此，綜合開發研究院（中國·深圳）院長、著名經濟學家樊綱認為，如果只出現了“民工荒”、工資上漲，這可能不是壞事，“如果我們真是勞動力用完了，比如說現在農民勞動力的比重占10%左右，這是長期現代化之后、城市化之后逐步的比例變化。可現在的事實是，勞動力沒有用完，現在還有30%到35%的勞動力是農民。農民的年收入是農民工工資的一半，這兩個條件都不符合劉易斯拐點。”
“農民工早退是導致民工荒悖論，即民工荒現象與大量農村剩余勞動力并存的重要原因”。綜合開發研究院常務副院長郭萬達通過調查研究發現，在我國城市化長期滯后于工業化的大背景下，大量農民工進入城市，但不能在城市里呆下去，導致農民工“過早”地退出城市勞動力市場。對農民工的城市公共服務不足降低了城市的吸引力，也使得農民工難以在城市立足。
為什么農民工過早退出了城市勞動力市場？什么影響了農民進城？國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河認為是長期以來工業化和城市化的關系沒有處理好。“從中央到地方，我們各級政府在過去很多年來把大量的資源甚至公共資源，過度地用于工業化，導致城市發展資源不足。”他說，我們的城市化道路和城市建設，不是圍繞增加人口、不是圍繞吸引農民工進城而開展建設的。很多城市化建設和城市化目的不是為了增加人口，在很大程度上是為了漂亮、為了政績。
對農民工不公平
在我國快速城市化的進程中，農民進城已經成為我國加快城市化、工業化和農業現代化的一個基本動力。會上大家一致認為，農民進城為我國的工業化和制造業發展提供了大量廉價勞動力，但我們對農民工的制度安排不公平、不合理。
中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、中國就業促進會副會長張幼云說：“過去30多年來農民工對我國經濟的發展功不可沒，但他們的貢獻和受到的待遇很不相稱，我們應從人的基本權利，從社會公正的角度來對待農民工。”她認為農民工這個稱謂很不科學，它帶著等級偏見，農民是社會地位，工是職務，這是很不公正的。她說：“現在又出現一個新詞‘新生代農民工’，那么新生代農民工的下一代就是孫子輩的農民工。如果我們對農民工的制度不改變，將會沿襲這種不平等的狀況。”
北京大學中國經濟研究中心教授黃益平同樣認為，進城的農民工是我國經濟高速發展的重要力量，但我們對農民工的制度安排有很多不合理、不公平。他說：“農民工進城了，但是沒有定居下來。由于大量的農民工沒有定居下來，降低了社會成本，不需要給他們蓋房子，不需要其他居民需要的基礎設施。他們有工作的在城市里干，沒工作的就回家去了，這看起來似乎是一個非常好的制度安排，但有很多不合理、不公平甚至效率非常低的地方，需要改變。”
中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱指出，2011年度全國農民工總量為2.53億人，其中外出農民工1.59億人，這些常住在城鎮的農民工雖然被算成是城鎮人口，但他們在勞動就業、工資福利、子女就學、社會保障、保障性住房購買等方面難以享受城鎮居民同等待遇。
國家發改委產業經濟與技術經濟研究所農村室主任藍海濤則指出農民工職業培訓機會不平等。“農民工沒有納入城市就業培訓范圍，欠缺分享現代知識、信息和技術的機會，無法融入先進的生產力系統中。同時，他們缺乏提高自身素質的社會環境。由于大量農民工未納入城市社會保障體系，他們無法獲得公平就業機會，甚至時常被拖欠工資所困擾。”
綜合開發研究院（中國·深圳）研究員李津逵說，行政級別越低越沒有財政自主權。以順德為例，每年工商業收入是60多個億，其中自己可支配的財政收入僅6個多億。深圳市寶安區大浪街道下屬的一個社區有13萬人，只有5個籃球場，這13萬人都是新生代農民工，每年出生率是千分之十，“未來我們會需要多少錢來建籃球場？但這些錢在哪兒呢？都在深圳市。他們用來做什么呢？花2000億元辦大運會。”他認為，這種資源分配嚴重不均的狀況，導致花在民生上的錢非常少。他說：“公共服務不是市場調節的，我們能不能指望地方政府哪一天突然良心發現把這部分改進了呢？”
建議：改善農民進城的制度安排
在內外環境不確定性和風險因素日益增加的條件下，我國如何構建合理的農民進城制度安排，如何繼續發揮人力資源優勢在全球產業分工中搶占高端環節？與會專家紛紛支招。
綜合開發研究院副理事長、四川省社科院學術顧問林凌認為農民變市民才是真正的城市化。他建議讓農民擁有自己的土地財產權利，帶著財產進城，這將讓農民沒有后顧之憂。他指出農民大概有土地承包地、宅基地、房屋、集體的利益等四種財產。
中國政法大學研究生院常務副院長李曙光提議從法律上確保農民和城市居民一樣享有公民同等的權益。他說，農民進城涉及到城鄉二元結構，要改變這一結構就要改革戶口制度，而改革戶口制度可能會涉及憲法等一系列法律制度。“我們的憲法沒有對工人、農民的準確定義，這是一個比較大的問題。”他還指出，從法律上講，自由遷徙是最大的自由，但我們的二元戶籍制度嚴重阻隔了人民的遷徙自由。此外，二元戶籍制度還限制了一些政治權利和商業活動，比如選舉權、經商的權利等。
藍海濤也持相同的觀點，他說：“除了克服發達國家進城農民轉型的一般困難之外，我國農民還必須穿越中國特色的城鄉二元社會結構的鴻溝，才能徹底轉變為城市產業工人。”
首都經貿大學勞動經濟研究中心主任紀韶則認為，農民工市民化的過程就是公共服務均等化的過程，推動農民工市民化必須以擴大就業為前提。她說要建立起農村勞動力轉移就業的長效機制，通過各類成人教育、職業培訓，繼續促進農民工人力資本的提升和改善，為其在城市穩定就業創造條件。
中國人民大學全國經濟地理研究會會長陳秀山談了讓農民工變市民、加快推進城鄉一體化的三點建議。“第一，要采取市場化手段與制度安排相結合，解決戶籍、醫療等服務來分擔城市擴容費的成本，因為這涉及到原有居住群體和新加入的居住群體的利益關系。第二，農民工進城變市民，政府要有序引導，不是都流向大城市，可考慮主體流向中小城市。 第三，應統籌考慮如何破除城市的資本流向農村的制度障礙。”
郭萬達指出農民工本身的人力資本問題值得高度關注。“因為受教育偏低加上職業培訓還不到位，整體上造成農民工不能完全適應新的就業崗位和產業轉型升級的變化。因此，要在制度上解決這個問題。中央和地方一起從2億多農民工的培訓著手，解決這個根本的問題。”
魏后凱指出，農民工市民化的成本高。“據初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農民市民化成本至少人均10萬元。未來全國將有4—5億農民需要實現市民化，至少需要支付40—50萬億元的成本。”他建議建立多元化分擔機制，即由中央、地方、農民、社會等多方參與的多元化成本分擔機制。同時他認為，帶資進城是一個重要的途徑。
綜合開發研究院副理事長李羅力在會議總結時說，農民進城不是簡單的某一方面的問題，它涉及到國家的發展戰略，為此，我們在研究農民進城時需要有更廣的視角、更多的角度，這樣提出的問題將更全面，進行的思考將更細致，有效。
（相關精彩演講將會在“城市化前沿”欄目陸續刊發，敬請關注！）
