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2024年11月24日
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2013年所制定的施政思路將對未來多年的中國經濟政策構成路徑依賴，未來12個月可以視為今后5到10年中國經濟政策主線的定調之年。新一屆政府將如何起步，能否找到可持續的經濟發展路徑，并切實有效推進改革，都具有重要意義。
2012年12月召開的中央經濟工作會議指出，城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。未來要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、綠色、低碳的新型城鎮化道路。
多數人的城鎮化
有西方經濟學家說過，中國的城鎮化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。
城鎮化之路更是影響未來中國命運的戰略選擇。目前來看，經濟方面對新一屆政府最主要的考驗，正是那些跟城鎮化關聯的土地問題、戶籍問題、分配問題。從這個意義來說，將新的經濟增長路徑定位于新型城鎮化是十分正確的。
將城鎮化定位于擴大內需、實現現代化建設的重要抓手，僅僅是第一步。如何走好城鎮化之路，其路徑選擇面臨更多挑戰，目前仍然存在較多爭議。
過去的城鎮化，建立在土地財政的路徑之上，資本成為最大獲益者。地方政府通過賣地或者土地抵押獲得資金，通過農民工進城解決勞動力供給，將幾項生產要素機械堆加后，便置換成一座座高樓大廈，隨之而來的是房價大幅上漲。如此得到的城鎮化率，與大多數居民的實際利益脫節。
新型城鎮化不同于以往的城鎮化，而應是以人為本，實現多數人的城鎮化。可以說，對城鎮化路徑的不同選擇，決定著未來的經濟政策能否真正推陳出新。
推進路徑
目前最重要的，是要重新審視城鎮化的推進路徑。這就需要做好新型城鎮化的制度安排，也就是搞清楚一個問題：城鎮化的過程中誰是主體？城市的發展為誰服務？只有搞清楚主體，才能知道政策該怎么調整。
多年來，城鎮化積累了一個巨大的欠賬。外來進城人口目前已有約2億人，他們在城市工作很多年，正常的情況下應該已經安居。但實際情況是沒有安居、沒有社會保障與公共服務。這2億人的身后，是他們的家屬，其中包括8000萬留守兒童。因此，粗略來算，欠賬應該是4億人的安居、社保和公共服務費用。
新型城鎮化的主體就是要解決人的問題。不僅僅是城市自身現有的戶籍人口，還包括外來人口。
現在針對城鎮化所推進的改革，圍繞的主體存在錯位。城鎮化過程中的主角，是大量進城的農民，因此相應的土地制度、戶籍制度、財政制度，應圍繞這一群體進行全面調整。這種調整要進行復雜的制度設計。
現在人們談的土地制度改革，基本上都是要把錢給城郊和城中村的農民。上述受益者，基本上都集中在富裕城市周邊的近郊和城中村。
現在學界與輿論都強調，城鎮化過程中，應該捍衛農民的權利。但是這個所謂的“農民”已經偷換了概念，是指城中村或城郊的農民，根本不是中國大多數的農民。大多數進城務工農民，其土地都在中西部地區、在山里。近郊和城中村的這批農民暴富，并不會解決大量農民工和外來人口的問題。
分配創造紅利
在搞清楚新型城鎮化的主體之后，對于財政收支、土地、戶籍等一系列問題都應進行新的制度安排，其背后本質，是利益的重新分配。
城鎮化過程中所產生的巨大利益與財富如何分配，是否能夠普惠于民，普惠于農民工和外來人口，將成為新型城鎮化是否能夠成功的關鍵。好的分配格局將保障城市的穩定，激發城市的活力，為經濟增長創造可持續的紅利。
現在談到分配問題，多數人著眼于收入。實際上，中國的分配問題是財產性收入差距太大，而不是工資收入。因此，城鎮化過程中的分配問題，不是簡單地提高農民工工資。
眼下，農民工的工資收入不比城市人低多少，但財產性收入卻相差巨大，享受的財政支出因身份不同而差別巨大。近幾年，一線工人工資年均漲幅大約20%，資方面臨快速提高的勞動力成本。農民工的生活水平并沒有明顯改善多少，企業卻面臨嚴峻的成本壓力。
從長遠來看要推進財稅體制改革。減少土地財政等非稅收入占財政收入的比重；提高直接稅比重，推動財產稅、房產稅、遺產稅、贈與稅，這些稅種都是調節財產存量的，但是推進阻力很大。
從目前政府推進新型城鎮化的角度來看，政策的核心是要把城市化的成本降下來。土地收入是財政收入的屬性，要用于公共服務，而不是追求更多的資本增值。也就是說，包括教育、保障房、水利等一系列公共服務都要從這里出錢，而不是僅僅提取一定比例。
還應解決好財政體制歧視性分配問題。包括醫療、學校、社會保障在內的財政支出不應向戶籍人口特殊傾斜，而是在居民間合理分配。
只有通過建立合理的財政分配布局，才能有空間吸引更多的人在城市穩定生活與工作。這些不斷在城市安居的人口，才是未來幾十年經濟增長的源泉。
高成本的土地財政模式
現有的城鎮化模式，主要依靠賣商住用地來聚集資金搞城鎮化，造成城鎮化的成本特別高。
土地財政在過去有一定的歷史作用，但是要想繼續健康地走下去，并切實起到推動經濟長期增長的作用，就必須要跳出這個模式。
中央各級政府之間的財稅關系，中國的安排跟其他國家沒有什么區別，都是中央政府拿大頭，地方政府拿小頭，然后中央再對地方進行轉移支付。
當下，不少地方就像一個個的經營主體，與企業家一樣，獲取資金的欲望永遠都滿足不了。多年來，依靠土地財政最嚴重的地區，往往是富裕之地，而它們對外來人口公共服務的提供以及相應的制度建設，并沒有做到位。
因此，對于大多數地方政府來說，推進新型城鎮化，不是有沒有錢的問題，而是資金如何分配、究竟應該為誰服務。未來主要應看財政收入分配問題，能不能找到正確的解決道路和突破口。
(范若虹、劉明霞采訪整理)
