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2024年11月24日
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1998年浙江率先提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略，2006年召開新型城市化工作大會，倡導(dǎo)新型城市化。2011年省政府進(jìn)一步出臺《浙江省新型城市化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。目前，浙江城市化水平處全國前列，城市化質(zhì)量不斷提高。隨著國際金融危機蔓延、國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨大變化，浙江發(fā)展正處于能否順利跨越進(jìn)入基本現(xiàn)代化的關(guān)鍵期，如何從戰(zhàn)略視角認(rèn)識新型城市化的基本內(nèi)涵與地位，更科學(xué)高效地推進(jìn)其發(fā)展，有著全局性重大意義。
新型城市化：浙江基本現(xiàn)代化主動力
新時期浙江新型城市化建設(shè)，首先需對其戰(zhàn)略地位與角色扮演給予新認(rèn)識。此前，較普遍共識在于，新型城市化、新型工業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)或新型市場化，是推進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主動力，“三化歸一”的方向與落腳點即是基本現(xiàn)代化。浙江“十二五”規(guī)劃建議與綱要明確向基本現(xiàn)代化邁進(jìn)是全省發(fā)展的主目標(biāo)。但“三新”建設(shè)的關(guān)系如何處理，是并列關(guān)系還是誰主誰輔、誰先誰后？未能很好解決。從而，浙江推進(jìn)現(xiàn)代化過程中，主動力選擇尚存困惑。特別是2008年國際金融危機爆發(fā)以來，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾顯現(xiàn)，但試圖通過就產(chǎn)業(yè)而論產(chǎn)業(yè)、就經(jīng)濟(jì)而論經(jīng)濟(jì)，來推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興升級等，所獲成效并不顯著。
新型工業(yè)化實質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)服務(wù)化，即經(jīng)濟(jì)增長的動力和附加值增加的來源，主要在于創(chuàng)新性服務(wù)的提供。即便是石化、鋼鐵、船舶等傳統(tǒng)工業(yè)，其主利潤源也來自金融服務(wù)創(chuàng)新、科研設(shè)計、總承包及后期服務(wù)，而不是冶煉、加工、組裝等環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化，則首先需有著豐富的人才、科技、教育等儲備，及其金融、信息、商務(wù)等創(chuàng)新。而這些，并不是主要通過工業(yè)園區(qū)建設(shè)，而主要需通過城市化提升及其現(xiàn)代服務(wù)完善實現(xiàn)的。對應(yīng)，各類工業(yè)園區(qū)建設(shè)也需圍繞城市新區(qū)建設(shè)或與主城市的無縫對接，來提高園區(qū)建設(shè)質(zhì)量，作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的主要支撐和動力。
新農(nóng)村建設(shè)實質(zhì)在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，即把城市服務(wù)功能延伸到鄉(xiāng)村。這既包括農(nóng)村現(xiàn)代信息、便捷交通、安全飲用水、垃圾回收等設(shè)施服務(wù)與城市的對接，也包括農(nóng)村醫(yī)療、文化、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)與城市的對接，還包括產(chǎn)前優(yōu)良苗種、低殘留農(nóng)藥等的研制，及產(chǎn)后展覽包裝、品牌營銷等農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市的對接。為此，新型城市化需更加關(guān)注城市服務(wù)功能向鄉(xiāng)村延伸，更多在農(nóng)村社會保障健全、農(nóng)村生態(tài)秀美建設(shè)上下功夫，前者要實現(xiàn)農(nóng)村與城市居民的均衡化享受，后者要實現(xiàn)“城市繁榮發(fā)達(dá)、農(nóng)村潔凈秀美”的分工優(yōu)化。
新型市場化建設(shè)滯后的原因既在于制度供給方的主動性不夠，也在于需求方力量的缺乏，即市場化主體的分散化。新型城市化重點之一就在于通過鼓勵包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織培育建設(shè)與功能完善，來形成和維護(hù)現(xiàn)代市場治理秩序的制衡性力量，推進(jìn)構(gòu)建“小政府、大社會”的現(xiàn)代管理模式。
可見，新時期浙江實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的主動力應(yīng)集中到新型城市化上來，需以新型城市化所積聚的高端要素資源和所蘊含的金融服務(wù)創(chuàng)新、現(xiàn)代商務(wù)發(fā)達(dá)等，來推進(jìn)新型工業(yè)化的深入；以新型城市化的服務(wù)功能增強及其向鄉(xiāng)村基層的有效延伸，來提高新農(nóng)村建設(shè)的水平和層次；與新型城市化所支持的社會組織建設(shè)健全及其“小政府、大社會”模式倡導(dǎo)，來加快新型市場化的推進(jìn)和深入。而這，也應(yīng)是浙江乃至我國新型城市化的基本內(nèi)涵所在。
都市區(qū)培育：浙江新型城市化主方向
傳統(tǒng)城市化以單個城市為主體，注重單個城市優(yōu)質(zhì)資源的集聚和規(guī)模擴(kuò)大。浙江新型城市化需發(fā)揮市場發(fā)育度較高優(yōu)勢，突出跨行政區(qū)都市服務(wù)功能的共規(guī)共育，加強杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區(qū)構(gòu)建，有效推進(jìn)全省城市形態(tài)優(yōu)化與功能增強，作為浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的核心載體和動力源。
都市區(qū)是城市化的高級階段，多以一個特大城市為核心，輻射帶動周邊城市，形成優(yōu)勢功能復(fù)合區(qū)。相對城市群，都市區(qū)更強調(diào)區(qū)內(nèi)的一體化規(guī)劃與建設(shè)，即有著統(tǒng)一的組織機構(gòu)，就區(qū)內(nèi)重要交通道路、產(chǎn)業(yè)平臺、居住新區(qū)、醫(yī)院學(xué)校等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)，形成一體化的城市功能集成與整合形態(tài)。相對城市群，都市區(qū)更強調(diào)城市現(xiàn)代服務(wù)功能的培育健全、能級提升，特別是在金融、教育、科研、信息、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，需有著在全國或大經(jīng)濟(jì)區(qū)中較領(lǐng)先的地位，乃至國際影響力。對浙江來說，強調(diào)都市區(qū)的培育，不僅需高度重視都市區(qū)一體化規(guī)劃建設(shè)與制度創(chuàng)新，也需大力推進(jìn)都市服務(wù)功能健全發(fā)達(dá)；不僅需高度重視都市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大與影響力延伸，還需強化都市服務(wù)功能繁榮、活躍所需的綜合改革。
目前，杭州都市區(qū)構(gòu)建相對成熟，杭州與紹興、湖州、嘉興等周邊市，以及安吉、德清、海寧等周邊縣已建立起制度化合作機制，在醫(yī)保異地結(jié)算、公交一體化、無障礙旅游，及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、科研合作等方面取得較大進(jìn)展，但在跨城基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)對接、跨城城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局與導(dǎo)向、差異化區(qū)域政策共商與銜接等方面，仍亟待制度創(chuàng)新和法規(guī)保障。
寧波、溫州、金華-義烏都市區(qū)則尚需進(jìn)一步解放思想，加快相關(guān)都市區(qū)規(guī)劃制定、制度建設(shè)。例如，寧波都市區(qū)要著重處理好與舟山群島新區(qū)間關(guān)系，考慮到舟山綜合實力較弱，可借鑒上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)等經(jīng)驗，利用好寧波經(jīng)濟(jì)、科教、人才、金融等優(yōu)勢，深入推進(jìn)寧波—舟山一體化。
行政扁平化：浙江新型城市化主突破口
浙江人口規(guī)模大、密度高，以杭州、寧波、溫州、金華—義烏等城市為核心，構(gòu)建都市區(qū)，作為全省新型城市化的動力源，無疑是科學(xué)合理的。但如忽視中小城市、中心鎮(zhèn)建設(shè)和培育，在中心城市入城門檻越來越高，“大城市病”嚴(yán)重背景下，既不利于城鄉(xiāng)人口“自由遷移、自由就業(yè)”權(quán)利的伸張，也不利于城鎮(zhèn)體系的合理構(gòu)建和形態(tài)優(yōu)化，不利于通過城市資源公平配置及公共服務(wù)的均等化。
目前，浙江中小城市、中心鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后的原因較多，根本在于城市等級太多，而教育、衛(wèi)生、文化、金融等資源分配多按行政等級進(jìn)行。加上我國實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理模式，中央和省級政府對城市建設(shè)有重要的規(guī)劃權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，對中小城市、中心鎮(zhèn)來說，其建設(shè)發(fā)展面臨的“婆婆”不僅數(shù)量眾多，并且輩分頗高。
按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，只要城市資源按行政等級分配，就難避免不同等級城市間資源配置的不公平性。相對縣城在設(shè)區(qū)市中的地位，中心鎮(zhèn)在縣中的“獨立”地位更低，不少部門、機構(gòu)為縣派出單位，其行政權(quán)、財政權(quán)有限，且不完整，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地普遍缺乏，醫(yī)院學(xué)校商場等資源缺乏，宜居宜業(yè)環(huán)境較差。浙江積極推進(jìn)的“小城市培育試點”、“擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)”，雖有很強針對性，但也面臨制度設(shè)計層面的缺陷。例如，相對“省管縣”主要是把設(shè)區(qū)市級部分權(quán)責(zé)讓渡給縣，省在激勵機制設(shè)計上較為中性，“小城市培育試點”、“擴(kuò)權(quán)強鎮(zhèn)”為省指導(dǎo)，縣操作，如何保障縣下放權(quán)力有待考察。同時，小城市、中心鎮(zhèn)采用類似“省管縣”縱向擴(kuò)權(quán)，意味著需新設(shè)立政府部門、增加編制，而將導(dǎo)致機構(gòu)疊床架屋、管理成本加大。
為此，廣東的“簡政強鎮(zhèn)”值得學(xué)習(xí)。作為試點，順德區(qū)容桂街道按照“宏觀決策權(quán)上移，微觀管理權(quán)下移”原則, 通過授權(quán)、委托和下伸機構(gòu)等形式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等領(lǐng)域,依法賦予縣級行政管理權(quán)限；整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)，把原28個部門整合設(shè)置為11個機構(gòu)和2個分局，實現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)決策管理的扁平化；轉(zhuǎn)變政府職能，組建有社會力量參與的公共決策和事務(wù)咨詢委員會，負(fù)責(zé)對街道的公共決策、財政預(yù)算等提出意見和建議，表達(dá)各方訴求。這樣，通過注重行政管理的橫向扁平化，較好實現(xiàn)了城市資源配置力增強的同時提高行政效能。目前，容桂街道試點正在廣東省域推廣。
但廣東“簡政強鎮(zhèn)”也未有效解決縱向的行政扁平化執(zhí)行難問題。在歐美國家，城市并無行政等級，無論城市大小都有平等的治理權(quán)、發(fā)展權(quán)，不會面臨按行政等級配置行政類或類行政城市資源問題。同時，因受獨立的市議會監(jiān)督，市長權(quán)限及行政部門的設(shè)置與授權(quán)等得到有效監(jiān)控，行政結(jié)構(gòu)扁平化程度較高，政府決策執(zhí)行力較高。
因國情不同，浙江新型城市化中的扁平化改革難以照搬歐美模式，但無論是縱向還是橫向的扁平化改革方向都應(yīng)堅持。縱向扁平化上，需以行政類或類行政資源的公平配置，實現(xiàn)不同城市發(fā)展權(quán)的平等為方向和重點，進(jìn)一步理清設(shè)區(qū)市、縣城、小城市、中心鎮(zhèn)間的利益關(guān)系，明確癥結(jié)關(guān)鍵和解決方案，不斷提高“擴(kuò)權(quán)”的科學(xué)性、徹底性。橫向扁平化上，要探索類似廣東的大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變，結(jié)合有社會力量參與的公共決策和事務(wù)咨詢委員會建設(shè)，推進(jìn)小城市、中心鎮(zhèn)行政管理扁平化。
總之，浙江新型城市化，需作為一項頂層設(shè)計，與政府行政管理理念、制度創(chuàng)新結(jié)合，才能更好發(fā)揮其在實現(xiàn)基本現(xiàn)代化中的作用，實現(xiàn)浙江新型城市化有效推進(jìn)、政府管理服務(wù)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)代化的“三贏共彩”。
【作者系浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院】
