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2024年11月24日
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作者簡(jiǎn)介：
李兵弟，畢業(yè)于清華大學(xué)建筑學(xué)及城市規(guī)劃專業(yè)，中央黨校政治學(xué)研究生學(xué)歷。現(xiàn)任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長(zhǎng)。教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師。曾擔(dān)任過(guò)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司副司長(zhǎng)、巡視員，建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室主任，是部級(jí)有突出貢獻(xiàn)的中青年科技管理專家，國(guó)務(wù)院特殊津貼專家，2004年4月被授予中央國(guó)家機(jī)關(guān)五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)?。近幾年主要?fù)責(zé)村鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域的行政管理工作，從事城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問(wèn)題、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境治理、農(nóng)村危房改造、中國(guó)農(nóng)村住宅制度等方面的行政管理與研究。參加了2006年—2009年中央有關(guān)文件的起草研究工作。
城鄉(xiāng)關(guān)系的根本性變化進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展新階段 建國(guó)初期，我國(guó)綜合國(guó)力還不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須為工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)提供積累。因此，新中國(guó)成立后的前30年，除農(nóng)房建設(shè)外，農(nóng)村人居環(huán)境的改善相對(duì)緩慢。隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)人居環(huán)境產(chǎn)生了差距。新世紀(jì)以來(lái)，以5個(gè)中央一號(hào)文件為標(biāo)志，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了根本性變化，城鄉(xiāng)關(guān)系更加協(xié)調(diào)更加緊密。
第一，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)不斷深入。新中國(guó)成立后，隨著生產(chǎn)的恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)的繁榮，村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)等也得到了發(fā)展。改革開(kāi)放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入健康快速發(fā)展的新階段，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)，城鎮(zhèn)化在引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展，在繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移和加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用進(jìn)一步全面增強(qiáng)。城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升至1999年的30.79%，2008年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了45.68%，60年年均增長(zhǎng)0.95%，居住在城鎮(zhèn)的人口有6億多人。
第二，城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制正在形成。黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求把“三農(nóng)”工作作為全黨全國(guó)工作的“重中之重”。十六屆四中全會(huì)提出我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段，十六屆五中全會(huì)作出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，十七大報(bào)告提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的工作要求，十七屆三中全會(huì)作出深化農(nóng)村改革發(fā)展的重要決定。通過(guò)調(diào)整國(guó)民收入分配格局和實(shí)施一系列“多予、少取、放活”的政策措施，形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新機(jī)制、新格局。
第三，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)持續(xù)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村聚落形態(tài)不斷變化。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和就業(yè)崗位的大幅增加，為農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件，形成了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、本地就業(yè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相結(jié)合的有序轉(zhuǎn)移就業(yè)新局面。近些年農(nóng)村常住戶中外出務(wù)工的勞動(dòng)力人數(shù)始終保持在1.2億人以上，跨省流動(dòng)的在6000萬(wàn)人，工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率已經(jīng)上升到41.5%%。與此同時(shí)，農(nóng)村的自然村和行政村的數(shù)量減少。2007年底，全國(guó)自然村、行政村（村委會(huì)駐地）從1990年的377.32萬(wàn)個(gè)、63.4萬(wàn)個(gè)分別調(diào)整到264.7萬(wàn)個(gè)、56.29萬(wàn)個(gè)。
村鎮(zhèn)建設(shè)法規(guī)體系的形成農(nóng)村建設(shè)納入依法規(guī)劃、依法管理的渠道
60年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了從自發(fā)建設(shè)到依法建設(shè)的過(guò)程。國(guó)家高度重視村鎮(zhèn)建設(shè)的立法工作，先后出臺(tái)了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后下發(fā)《關(guān)于村莊整治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于村莊整治中規(guī)范農(nóng)宅拆遷保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)縣域村莊整治聯(lián)系點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等文件，頒布《村莊整治技術(shù)規(guī)范》，指導(dǎo)各地初步建立了農(nóng)村人居環(huán)境治理的有序推進(jìn)、防偏糾偏和持續(xù)改善3方面機(jī)制。
2008年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》增加了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，為農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)依法管理提供了法律保障。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村鎮(zhèn)建設(shè)司正在加緊修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，制定《鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃編制辦法》，研究《鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可實(shí)施細(xì)則》，調(diào)研農(nóng)房建設(shè)引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量安全控制體系，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的法規(guī)體系。各地也制定了一批地方性法規(guī)。截至2008年底，累計(jì)有83.5%的建制鎮(zhèn)、54.4%的鄉(xiāng)編制了總體規(guī)劃，38.6%的行政村編制了建設(shè)規(guī)劃；全國(guó)所有的省(區(qū)、市)、地（市、縣）和75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了不同形式的村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，村鎮(zhèn)建設(shè)的企事業(yè)機(jī)構(gòu)近萬(wàn)個(gè)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)室近500個(gè)，各類基層工作人員10萬(wàn)多人，有專業(yè)技術(shù)人員7000多人。
依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的“三定”方案，2008年7月設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)司，專門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作，具體包括擬定村莊和小城鎮(zhèn)建設(shè)政策并指導(dǎo)實(shí)施，指導(dǎo)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施，指導(dǎo)農(nóng)村住房建設(shè)、農(nóng)村住房安全和危房改造，提出進(jìn)城定居農(nóng)民的住房政策建議，指導(dǎo)小城鎮(zhèn)和村莊人居生態(tài)環(huán)境的改善工作，組織村鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作，指導(dǎo)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)。農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃管理工作逐步走上法制化軌道。
農(nóng)民住房質(zhì)量的明顯改變農(nóng)民主要依靠自己力量解決居住問(wèn)題
我國(guó)數(shù)億農(nóng)民在國(guó)家政策的支持下，通過(guò)自籌資金、自主修建、自我管理、自家使用，主要依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)了“住有所居”的基本目標(biāo)。1957年和1980年，全國(guó)農(nóng)房年末實(shí)有建筑面積分別為61.3億平方米和98.3億平方米，農(nóng)民人均住房使用面積分別為11平方米和11.6平方米，磚木結(jié)構(gòu)所占比例不足20%。2008年，全國(guó)農(nóng)房建筑面積235.9億平方米，農(nóng)民人均住房建筑面積29.3平方米，比1980年增加了2.1倍；現(xiàn)有住房建筑中90%以上是永久性、半永久性住房建筑結(jié)構(gòu)，磚混及以上結(jié)構(gòu)的農(nóng)房占到60%以上，農(nóng)房安全居住水平有了根本性轉(zhuǎn)變。農(nóng)村地區(qū)住房存量資產(chǎn)大幅度增加，僅1984年-2007年的24年間，農(nóng)民群眾共投入3.5萬(wàn)億元建設(shè)各類農(nóng)村住房，新增建筑面積132億平方米，建筑面積存量約比城市多出近90億平方米，取得了令世人矚目的建設(shè)成就。
國(guó)家、地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)災(zāi)后重建、大型水利工程生態(tài)移民定居點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)和農(nóng)村殘疾人住房改造等，加大對(duì)農(nóng)村困難住戶住房建設(shè)的幫扶力度。尤其是黨中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)施2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)工程，中央財(cái)政拿出40億元資金，幫助農(nóng)村試點(diǎn)地區(qū)改造近80萬(wàn)戶農(nóng)村危房，大力維護(hù)國(guó)家形象，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧。
農(nóng)村人居環(huán)境的改善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，農(nóng)民生活品質(zhì)逐步提高
新中國(guó)成立后，農(nóng)村建設(shè)逐步開(kāi)展，如結(jié)合愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)加強(qiáng)農(nóng)村的道路、廁所、排水溝渠建設(shè)，人民公社時(shí)期和農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)中推動(dòng)了村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)等。
改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)房建設(shè)和農(nóng)村道路、供電、供水、垃圾污水處理，以及農(nóng)村家庭沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快發(fā)展。黨的十六大提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在深入調(diào)研和總結(jié)先行地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面部署了穩(wěn)步推進(jìn)村莊整治、改善農(nóng)村人居環(huán)境的工作，截至2008年底，全國(guó)已有12萬(wàn)多個(gè)村莊開(kāi)展了村莊整治工作。1984年底全國(guó)通電村莊所占比例僅為45.6%，自來(lái)水受益人口只占農(nóng)村總?cè)丝诘?.9%。及至2007年，全國(guó)行政村中，主要道路硬化的占61.6%，實(shí)現(xiàn)集中供水的占46.7%，有垃圾集中堆放點(diǎn)的占31%，對(duì)生活污水和垃圾進(jìn)行處理的村莊比例分別為3.4%和11.7%，村莊基礎(chǔ)設(shè)施配置逐步完善。在村莊里建成一大批科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共設(shè)施，農(nóng)村人居環(huán)境有了質(zhì)的提高。
小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展城鎮(zhèn)功能不斷完善、集聚效益逐步顯現(xiàn)
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)十分重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設(shè)。早在建國(guó)初期國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人就曾明確指示：“城市太大了不好”，要“多搞小城鎮(zhèn)”。十六大報(bào)告中指出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。2005年，中央1號(hào)文件要求明確“著力發(fā)展縣城和在建制的重點(diǎn)鎮(zhèn)”。2008年，中共十七屆三中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制?！?
近年來(lái)，小城鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模增加、綜合承載力顯著增強(qiáng)，集聚效益逐步顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)功能逐步由鄉(xiāng)村型服務(wù)功能向復(fù)合型服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用進(jìn)一步提升。全國(guó)建制鎮(zhèn)由1979年的2851個(gè)增加到2008年的19234個(gè)，建制鎮(zhèn)人口由1978年的4039萬(wàn)人增加到2008年的13785萬(wàn)人，全國(guó)建制鎮(zhèn)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)）平均人口規(guī)模接近萬(wàn)人，在長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等城鎮(zhèn)密集地區(qū)甚至出現(xiàn)了一批5萬(wàn)至20萬(wàn)人口的小城鎮(zhèn)。2004年原建設(shè)部會(huì)同發(fā)改委等6部門(mén)，確定了1887個(gè)重點(diǎn)扶持發(fā)展的全國(guó)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，有力地推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的率先發(fā)展，也為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)改革夯實(shí)了基礎(chǔ)，提供了新的路徑。
60年來(lái)，農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化，村鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)也在實(shí)踐中反復(fù)摸索，不斷發(fā)展。我們深深地體會(huì)到：必須將村鎮(zhèn)建設(shè)工作納入到國(guó)家“三農(nóng)”工作大盤(pán)子中統(tǒng)一考慮，爭(zhēng)取國(guó)家層面更多的支持；必須緊緊依靠廣大的農(nóng)民群眾，接觸農(nóng)村實(shí)際、尊重農(nóng)民意愿、服務(wù)農(nóng)民需求；必須與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)體制機(jī)制的創(chuàng)新與變革，不斷推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)從無(wú)序建設(shè)向依法有序建設(shè)，從單一的工程建設(shè)向人居環(huán)境建設(shè)，從獨(dú)立村莊建設(shè)向農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；必須堅(jiān)持村鎮(zhèn)建設(shè)工作的基本方法，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，分類指導(dǎo)，抓住村鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)房建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善的工作重點(diǎn)，推動(dòng)全局性工作。
