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2024年11月24日
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今年夏天,暴雨再次在多個城市肆虐,將不少現(xiàn)代化的都市變成了“澤國”。
昨晚,北京市再次迎來一場強降水。短短3個小時,市區(qū)多個地區(qū)的降雨量超過100毫米,不少路段成為“積水潭”。
回顧今年以來的城市內(nèi)澇之災,人們無奈地發(fā)現(xiàn),無論從軟件還是硬件來說,在防治城市內(nèi)澇方面,許多問題尚沒有得到根本性的改善。不少業(yè)內(nèi)專家認為,通過完善相關(guān)法律推動防治城市內(nèi)澇工作長期和根本性的轉(zhuǎn)變才是治本之道。
遇大雨多地內(nèi)澇現(xiàn)“城中海”
“去某個城市看海”——今年夏天,這句帶有調(diào)侃意味的話從南至北,迅速走紅。
6月23日夜,對于北京城來說,注定是個不眠之夜。道路積水、地鐵停運、交通堵塞——這是那天晚上的暴雨留給許多人的記憶。
據(jù)北京市防汛抗旱指揮部辦公室有關(guān)負責人介紹,6月23日夜的降雨是近十年來北京最大的降水,局部地區(qū)甚至達到百年一遇的水平,雨量之大已遠遠超過城市道路和排水設施的承載能力。突如其來的傾盆大雨使城區(qū)部分地區(qū)嚴重積水,個別立交橋下積水深度超過1.5米。
事實上,暴雨襲京導致內(nèi)澇已非首次:
2004年7月10日,北京城區(qū)遭遇暴雨,降雨強度達到每小時80毫米,蓮花橋積水達兩米,城西地區(qū)交通幾近癱瘓。
2006年7月31日,首都機場出現(xiàn)暴雨,降雨強度達到每小時105毫米,迎賓橋積水1.7米,進出機場交通中斷。
而南方城市的情況也難稱理想。
今年7月15日夜間到次日凌晨,廣州市區(qū)、花都、增城、番禺突降暴雨到大暴雨,凌晨3時40分,廣州中心氣象臺發(fā)布今年第一個暴雨紅色預警信號。
據(jù)廣州市水務局的公開說法,針對這場暴雨,全市各級排水部門提前對天壽路、天河客運站、中山大道、白云大道等108處易澇點和重點路段進行了布防。
盡管已經(jīng)進行了重點布防,但內(nèi)澇依然“防不勝防”,廣州城區(qū)許多地方依然出現(xiàn)了積水和澇情。一些市民在接受當?shù)孛襟w采訪時感嘆:“內(nèi)澇整治了多年,還是年年整治、年年浸。”
觀念偏差致管網(wǎng)建設慢
據(jù)了解,因為城市暴雨引發(fā)的危害在世界各國都曾有過先例:
1999年,日本博多、東京遭受暴雨襲擊,一小時最大降雨量都超過了100毫米,相繼發(fā)生了地下室里淹死人事件；
2001年,韓國首爾暴雨成災,總降雨量達到了310毫米,地下鐵道水流成河,造成49人死亡,9人失蹤。其中,在城區(qū)觸電而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路燈電桿繼電器失靈使周邊水體帶電而喪命。事后韓國緊急普查,查出這種在暴雨中會突然變成路邊“殺手”的電桿1萬多根……
業(yè)內(nèi)人士普遍認為,城市內(nèi)澇頻頻發(fā)生的一大原因是“排水系統(tǒng)建設滯后”,一些城市排水管網(wǎng)欠賬較多,管道老化、排水標準比較低,導致內(nèi)澇頻頻。
據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計,目前用于市政基礎(chǔ)設施的財政性資金僅有4%投入到排水系統(tǒng)維護；養(yǎng)護維修資金90%依靠地方財政投入,難以按標準進行定期養(yǎng)護維護。來自國家防總的數(shù)據(jù)顯示,目前我國省會以上城市的排水標準一般只有一年一遇到兩年一遇,其他城市的排水標準更低。
中國水利水電科學研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶認為,管網(wǎng)建設落后導致“水排不出去”,更為深層次的原因是經(jīng)濟發(fā)展觀和官員政績觀的問題。
“在過去很短的20年、30年當中,我們的城市化由20%漲到47%,這是一個十分迅猛的發(fā)展過程。在這個過程中,地方政府更加重視的是把表面上的高樓大廈建起來,排水系統(tǒng)有被忽視的傾向。而且很少有城市制定了排水系統(tǒng)的規(guī)劃,都是發(fā)展一片做一片,缺乏長遠的規(guī)劃,而沒有骨干排水管網(wǎng),各個小區(qū)只能各自為戰(zhàn),水是排不出去的。”程曉陶說。
“因為我們是在經(jīng)濟條件尚不十分充裕的情況下,把城市非常迅速地發(fā)展起來,再加上一些官員政績觀存在偏差,城市管理者就容易將目光集中在地面上的東西,有一點錢可能會優(yōu)先解決供水、污水、交通、供電等問題。”程曉陶說,“另外,排水系統(tǒng)也不是每天都會用到,一年可能就是到了汛期才會發(fā)揮作用,而且到了汛期也不見得年年都會有大暴雨,有些人就會抱有僥幸心理。”
正是在這樣一種畸形的政績觀和經(jīng)濟發(fā)展模式的驅(qū)使下,城市排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不愛”的事。
“為什么只有在強降雨造成城鎮(zhèn)內(nèi)澇后,才關(guān)注這些蓄積已久的問題,但最終仍得不到妥善解決?這涉及各個管理部門之間存在的問題:城市基礎(chǔ)設施建設是城建部門管理的,但是,水要排出去又進入了水利系統(tǒng)的管理范圍。城市向農(nóng)村急速擴展又衍生出一些新問題:擴出來的部分區(qū)域的防洪工作歸誰解決?標準應該怎么定?”程曉陶說,在經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中,區(qū)域之間、人與自然之間基于水的矛盾會變得越來越復雜。在這種情況下,一些問題會陷入扯皮、推諉的狀態(tài)而難以得到及時解決。
另據(jù)了解,修建排水系統(tǒng)的投入很大,有時候1公里的管道就要花費幾百萬元乃至上千萬元的資金,個別地方政府出于政績及成本的考慮,排水系統(tǒng)的建造標準自然不會設計得很高。
治理城市內(nèi)澇更要約束人
在今年個別城市頻頻發(fā)生內(nèi)澇后,有人提出,“治愈城市內(nèi)澇需未雨‘籌法’”。
據(jù)了解,我國現(xiàn)行的防洪法在防范城市內(nèi)澇方面幾乎沒有太多規(guī)定。
“過去,我們講防洪主要是指防外洪,水利部門對一些全國重點防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在這件事情上是花了很大的力氣。”程曉陶說,但是,很多暴雨災害并不是由江河湖水泛濫造成的,而是屬于暴雨內(nèi)澇。
“暴雨內(nèi)澇在原理上和江河湖水的泛濫不一樣。防江河湖水泛濫主要是守住堤壩,但暴雨內(nèi)澇需要在整個城市面上防御,這與農(nóng)田不同,農(nóng)田是哪里低洼就澇哪,城市現(xiàn)在是立體開發(fā),地下車庫、地下商場、地鐵等受淹的情況和過去也不一樣。”程曉陶說。
因此,近年來有業(yè)內(nèi)專家呼吁,應該制定專門的城市防洪法,或防治內(nèi)澇法。
“只有從人治走向法治,明確職責與權(quán)益以及大家遵守的共同規(guī)則,內(nèi)澇問題才能得到更好地解決。”程曉陶說,現(xiàn)在各地城市內(nèi)澇頻繁,正是由于在城市內(nèi)澇防治上存在多處法律空白,才導致問題不斷出現(xiàn)。
“當代城市型水災害對傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了新的挑戰(zhàn)。”程曉陶認為,不僅要考慮怎么合理調(diào)配水,還要考慮怎么約束人。但問題是,“法律制度的缺乏導致無法協(xié)調(diào)全社會的力量來做這件事”。
據(jù)程曉陶介紹,防洪分為兩方面:一個是防外洪,一個是防內(nèi)澇。在我國,防治洪澇災害急需“轉(zhuǎn)變理念”——從“控制洪水”向“洪水管理”轉(zhuǎn)變。
“一些國家之所以能較好地解決城市排水難題,是因為在諸如法律、資金投入、管理等各方面都達到了一個較為均衡的狀態(tài)。”程曉陶說,我國的治水理念、管理體制與運作機制的調(diào)整與完善,是一個漸進的過程。人與人之間、人與自然之間基于洪水風險的利害關(guān)系是客觀存在的,并且會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而日趨復雜,必須采取法律、行政、工程等綜合性手段,才能得以合理地調(diào)整。這是洪水風險管理的本質(zhì)。而在上述構(gòu)建過程中,法律是一個最基本的約束。
記者了解到,在一些發(fā)達國家,防范城市內(nèi)澇早已上升到法律的高度。比如,美國防城市內(nèi)澇的法律制度,對城市內(nèi)澇防范、治理措施等規(guī)定得較為詳盡；德國有《城市內(nèi)澇保險法》,不僅減輕了政府的防洪負擔和壓力,也培養(yǎng)了公民防洪意識；日本有《下水道法》,對下水道的排水能力和各項技術(shù)指標都有嚴格規(guī)定。
目前,我國已有部分地區(qū)開始嘗試利用法律治理城市內(nèi)澇。比如,廣州市近日公布的《廣州市水務管理條例》針對于城市內(nèi)澇就提出了多項規(guī)定,其中,第四章“內(nèi)澇防治與防汛抗洪”規(guī)定,“各級人民政府應當組織對公共排水設施的建設和改造,提高城市內(nèi)澇防治能力”。此外,條例中對于公共排水設施建設也有相關(guān)規(guī)定。
