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2024年11月24日
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現代西方經濟學之父威廉·配弟曾提出“土地為財富之母”，如今，對中國地方政府而言，這個重要的財富源泉巔峰已過，遲早會面臨枯竭。
土地財政是地方收入的大頭，地方財政總收入中土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%增長到2010年的65.9%，這說明地方政府對土地收入的依賴越來越大，去年國有土地使用權出讓收入達到高峰，達2.9萬億元。毫無疑問，今年肯定風光不再，會有所下降。據中國指數研究院對全國130個城市的數據監測顯示，2011年1月至6月份，全國130個城市土地出讓金為7524億元，同比下跌了5.5%。筆者分析，一方面是由于國家對房地產市場調控使樓市有所降溫導致土地出讓收入有所下降，另一方面是由于今年要完成1000萬套保障房任務，供給的土地大部分通過劃撥方式用于保障房建設，而按規定，保障性安居工程一律免繳土地出讓收入。接下來幾個月將迎來保障房開工的大潮，土地出讓收入下半年預計同比將大幅下滑。全年看，今年的土地出讓收入甚至可能跌破2萬億。
就這逐漸萎縮的土地財政，從現在看來，地方政府也逐漸失去了完全支配權，從2004年規定“不低于15%的土地出讓金被用于農業土地開發”，到去年，將現行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，再到今年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，從2011年7月1日起，各地統一按照當年實際繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，按10%計提農田水利建設資金。還有7月1日公布的《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》提出，要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%比例計提教育資金。各種數據一加總，將近一半的土地出讓收益不能由地方政府自由支配了。
地方政府現在壓力倍增，一方面事務增加，除了要發展經濟、加強社會建設和社會管理、維護社會穩定等任務外，還要完成上面交辦的任務，例如保障房；另一方面，財力實在有限，且不說1000萬套保障房建設資金如何籌措都還是個問題，還面臨巨額債務，現在地方政府債務余額達10.7萬億元，其中負有直接償還責任和擔保責任的或有債務占7成，未來兩三年就要進入還債期。
巧婦難為無米之炊，怎么辦？只有3種辦法可選，一是想辦法去弄“米”。也就是提高土地財政收入，從長遠來看，必將推高房價，轉嫁至百姓身上；二是先緊著重要的人吃，其他人少吃。也就是擠占其他開支，先完成中央交辦的硬任務，這樣無疑影響民生；三是從“米”上打主意，摻點其他的，保證完成吃飯任務，但不能保證吃好。所以地方開建保障房5月底才開工3成，從6月開始開工數量陡增，這就包括一些地方在上報數據的時候把不是中央認定的保障房范圍如危舊房改造、還遷房及限價商品房列入其中。
無論怎么辦，地方政府都陷入了悖論困境，要破解這一困境，根源還是得擺脫對土地財政的依賴，因此必須從財稅體制上入手，可以說，土地財政倒逼財稅體制改革。
在分稅制改革前，地方財政收入在總財政收入中的比重由1993年近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后一直維持在這水平，2010為 49%。而大量應由中央政府管理的事務，基本上是由地方管理。中央政府的支出僅占全國財政支出的20%，而其他大國中央政府的支出一般占到60%以上。因此厘清事權，改革稅制，劃分中央與地方的收入分配關系尤其重要，重點是增加地方稅收收入權重，如可將現行增值稅75%歸中央、25%歸地方，劃分為中央地方各占一半，企業所得稅和個人所得稅也由原來的中央分60%、地方分40%變成對半分，如此按去年稅收計算，地方財政全年可多進賬近7000億。在厘清事權分配的基礎上，擴大和提高縣鄉財政收入比重，上升到30%-35%左右；調控和壓縮省財政收入比重，控制在10%-20%范圍。
