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2024年11月23日
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黨的十七屆三種全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。
目前，我國城鄉(xiāng)土地管理二元結(jié)構(gòu)差異顯著。從土地市場體系來說，城市建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓出租交易市場經(jīng)過10多年的建設(shè)已經(jīng)相對比較完善，而農(nóng)村土地市場體系尚未建立，土地收益分配比例不明晰；從土地權(quán)屬性質(zhì)來看，國有建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式進行流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)模糊、不具排他性，使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制；從土地價值的實現(xiàn)來看，權(quán)屬差異導(dǎo)致國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“同地不同價”，農(nóng)村土地資產(chǎn)價值未顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制限制了城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌開發(fā)和高效利用，有待通過改革和創(chuàng)新土地制度予以解決。另一方面，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地小，農(nóng)村人均建設(shè)用地大（相差近一倍），開展農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤工作有很大潛力。在這樣的背景下，重慶市設(shè)立了土地交易所，創(chuàng)建地票交易制度，健全農(nóng)村土地管理制度，通過市場化途徑，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，達到優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置、推進土地節(jié)約集約高效利用、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。
一、具體措施——農(nóng)村土地交易所與地票
2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，標(biāo)志著全國首個城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易平臺應(yīng)運而生。2009年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3號)文件，明確要求“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標(biāo)交易試驗，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)。”
重慶農(nóng)村土地交易所，是以“地票”和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等實物交易為主要交易品種的集中性交易平臺。
“地票”是指將閑置的農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。按照“占補平衡”的原則，通過“地票”交易，轉(zhuǎn)讓給有建設(shè)用地需求的對象。其目的是通過盤活農(nóng)村存量閑置的建設(shè)用地，一方面解決城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求，另一方面解決農(nóng)村發(fā)展缺乏資金的問題。而“實物交易”，是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。主要包括耕地、林地等農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易。其目的是促進農(nóng)村土地資源向龍頭企業(yè)、經(jīng)營大戶和合作經(jīng)濟組織集中，避免棄荒撂荒，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。
“地票”是土交所交易業(yè)務(wù)的主要標(biāo)的物。它具有與國家下達的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、占補平衡指標(biāo)相同的功能，可在重慶市域憑“地票”將符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的農(nóng)用地，按法定程序征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。“地票”的形成和使用須經(jīng)過四個基本環(huán)節(jié)：
●復(fù)墾：在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，且留足農(nóng)村發(fā)展空間的前提下，可提出土地復(fù)墾立項申請，經(jīng)區(qū)縣土地行政主管部門批準(zhǔn)后，可將農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)墾，變?yōu)楦亍?/p>
●驗收：實行“三級”驗收制度。在土地整理完畢后，首先項目業(yè)主自查復(fù)墾質(zhì)量，再由區(qū)縣土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗收，并按一定系數(shù)折算為有效耕地面積，最后由市土地行政部門核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾驗收合格證，以此作為“地票”的來源。
●交易：“地票”通過農(nóng)村土地交易所面向社會公開交易，購買者可以是一切農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、法人或其他組織，以及具有獨立民事能力的自然人。
●使用：“地票”持有人可在符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)，選定待開發(fā)的土地，憑“地票”完成征地安置補償，并按招、拍、掛有關(guān)規(guī)定取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。
“地票”交易包含出讓、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押三種類型。其中，“地票”出讓和轉(zhuǎn)讓均統(tǒng)一通過土交所面向社會公開交易，不得進行場外交易。出讓是指建設(shè)用地復(fù)墾后形成的用地指標(biāo)首次在土交所交易的行為。對“地票”出讓實行年度總量調(diào)控制度。轉(zhuǎn)讓是指“地票”持有人將地票再轉(zhuǎn)移的行為。“地票”在繳清價款并持有一年以上可轉(zhuǎn)讓。“地票”有效期為2年，超過期限未落地使用的，由土交所回購。“地票”競得人繳清價款，辦理“地票”登記并取得證書后，可依法申請辦理“地票”質(zhì)押。
二、堅持五項原則指導(dǎo)，穩(wěn)妥實施
設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展地票交易，既是對我國農(nóng)村土地管理制度的改革完善，也是對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌異地化途徑的探索實驗。在探索實踐中，自始至終堅持了五點：
●嚴(yán)格在法律政策框架內(nèi)開展改革試驗。土交所的建立和運作始終遵循《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》和中央《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于推進重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》等法律、政策，堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)，堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，堅持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持土地用途管制。土地交易只是使用權(quán)和收益權(quán)的流轉(zhuǎn)，不改變土地的集體所有性質(zhì)，不改變土地的用途，不損害農(nóng)民的權(quán)益。
●堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度。“地票”的運行實踐，以“先補后占”徹底改變了過去“先占后補”的用地模式，可有效防止現(xiàn)有模式“占地在現(xiàn)實剛性的，造地在后市柔性的、時間和質(zhì)量不能保證”的弊端，使最嚴(yán)格的耕地保護制度得到有效落實。
●堅持維護“三農(nóng)”利益。特別是保護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅持復(fù)墾必須自愿、依法、有償；流轉(zhuǎn)必須公開、公平、公正。復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先為農(nóng)村留足發(fā)展用地空間。復(fù)墾形成的耕地歸原集體經(jīng)濟組織，“地票”收益全部用于“三農(nóng)”。其中，宅基地復(fù)墾形成的地票價款，在扣除復(fù)墾項目工程成本和融資成本后，85%支付給復(fù)墾的農(nóng)戶，剩余的15%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)戶還可優(yōu)先參與集體建設(shè)用地復(fù)墾并獲得相應(yīng)的工程施工費。
●堅持將清晰的土地權(quán)屬作為工作開展的重要前提。2010年將完成主城區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)、登記、頒證，3年內(nèi)完成全市農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證。同時，結(jié)合土交所運營和戶籍制度改革，制定了《戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》，規(guī)定戶籍制度改革中退出的農(nóng)房宅基地、集體建設(shè)用地和承包地，經(jīng)整治復(fù)墾后，農(nóng)村土地整治機構(gòu)可向區(qū)縣土地登記機構(gòu)申辦農(nóng)村集體土地使用權(quán)證，實現(xiàn)了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。
●堅持市場化的改革方向。在符合規(guī)劃的前提下，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國有土地平等的權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地資源證券化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)能的并軌。土地交易所實行現(xiàn)代企業(yè)管理模式，突破行政化配置資源的局限。
重慶土地交易所，特別是地票交易制度運行，始終以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及城鎮(zhèn)化發(fā)展四大潮流，取得了顯著的成效。土地交易所的建立，地票的運行，確保了耕地數(shù)量和質(zhì)量；遠距離、大范圍統(tǒng)籌，為城市反哺農(nóng)村提供了平臺。目前，全市已交易上萬畝“地票”，為農(nóng)村輸入超過36億元的資金，地票質(zhì)押業(yè)務(wù)的開展構(gòu)建了城市金融資本進入農(nóng)村的新渠道；通過市場配置的方式，優(yōu)化了城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的空間布局，促進農(nóng)村土地集約化、規(guī)模化、市場化的利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置；通過市場的價格發(fā)現(xiàn)功能和規(guī)則設(shè)計，探索了一條提高農(nóng)村資源配置效率、保障農(nóng)民利益權(quán)利的有效通道。為城鎮(zhèn)化過程農(nóng)民轉(zhuǎn)戶入城提供了利益補償機制，服務(wù)戶籍制度改革，增加了農(nóng)民的收入。打破了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元格局，激活了城鄉(xiāng)要素市場。
