應堅決摒棄土地財政主導的城市化
時間：2011-04-08 10:28:03
來源：人民網 作者：張明貴 高自強
工業化與城市化如同一枚硬幣的正反面，屬于相伴相生的一種經濟社會發展過程。但目前我國的城市化并不是建立在工業化基礎上的城市化，而是地方財政主導下建立在土地城市化基礎上的城市化，本應由市場主導的工業城市化已被政府主導的土地城市化所取代，本應與城市化同步的農村現代化被農村消亡化所取代。因此，目前，我國相當多地區的城市化并不是真正工業化基礎上的城市化，而是一種被土地財政所綁架的畸形城市化。這樣的城市化模式實際上已經成為地方政府對農村土地的變相掠奪和對農民利益的粗暴侵犯。
現行畸形城市化的弊端
一是“城市病”逐漸顯現。“GDP至上”的錯誤政績觀導致城市化進程呈現好大喜功、貪大求洋的特征，一味地追求城市規模擴張。城市發展、功能產業布局缺乏長遠規劃，單純依靠對郊區農村土地的持續“蠶食”實現土地城市化，城市“攤大餅”式無限制擴張，導致“城市病日漸顯現”。城市人口，尤其是流動人口急劇增加，水、電、教育、醫療、交通、住房等資源矛盾日漸突出，導致交通擁堵、環境污染加劇，出行難、上學難、就醫難、買房難，市民生活質量日趨下降。
二是城市土地資源的閑置和浪費。一方面，城市地價、房價不斷高漲，另一方面，開發商“囤而不發”屢禁不止，土地不能形成有效的房地產供應，造成大量閑置和浪費。二者相互促進，已經形成惡性循環。實際上，對于開發商而言，靠囤地獲取的收益往往比房地產開發獲利更大，因此，“囤而不發”、“緩慢開發”已經成為行業內的潛規則。另據上市地產公司囤地榜單顯示，將近125家地產上市公司的土地儲備被列為“囤地”，共“囤地”12億平方米。其中，保利、萬科分別達到3369萬平方米和3268萬平米。
三是城鄉差距進一步拉大。我國的農村實際上是受城市政府管理的。在現行管理體制下，城市政府對農村的管理更多的體現在“索取”而不是“付出”。尤其是在現行土地征用制度下，城市政府對農村的管理更多的體現在對農村土地的持續征用上。由于農民與市民在受教育程度、社會資源擁有程度等諸多方面的差距，導致農民成為實際上的弱勢群體，其對政府財政的支出方向和力度缺乏話語權。政府的財政收入，尤其是土地財政收入，大多都投在了城市，真正投入到農村建設的幾乎可以忽略不計。所謂“工業反哺農業”、“城市反哺農村”實際上成為一句空談。
四是劣地驅逐良田。在大規模的農村撤并過程中，政府官員有意無意的忽視了廣大農民的智慧，土地增減掛鉤政策被曲解，甚至被利用。農民視土地為生命，在對土地的利用上，廣大農民更懂得珍惜，更追求對人與自然的和諧。在宅基地和耕地的選擇上，農民更傾向于將不適于耕種的劣地用做宅基地，這一點在一些歷史悠久的農村有著更充分的體現。遺憾的是，在農村撤并過程中，有些地方更傾向于征用耕地，在耕地上建樓房，卻對原本就不適于耕種的農民宅基地進行復墾，導致“劣地驅逐良田”，這實際上也是對土地資源的極大浪費。
五是土地收入分配不公，社會矛盾日漸顯現。現行征地制度對農地的補償標準過低，農地被征收，依舊以原用途補償，標準為年產值的30倍，與土地轉用后的價值相差太大，土地的增值收益沒有在補償中得到體現。地方政府參照城市拆遷條例對農民宅基地的補償往往標準偏低，農民不滿意。在地方政府威權壓制下，農村土地的集體所有制形同虛設，導致“暴力拆遷”、“血拆”現象此起彼伏。同時，由于土地財政收入分配不透明，官商勾結、貪腐現象層出不窮，不僅嚴重損害了農民利益，也帶來了社會不穩定因素。
六是城鎮化呈現出典型的不完全特征，主要表現為土地城市化快于人口城市化。中國社會科學院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%。土地城市化速度遠遠快于人口城市化。截至2009年底，我國城鎮化率是46.59%，城鎮人口為6.07億人，但其中包括1.45億農民工以及1.4億農業戶籍人口，也就是說目前有接近3億生活在城鎮里的人沒有真正城市化，沒有享受到市民的權力，城鎮化率被嚴重高估。如果嚴格按照城鎮戶籍測算，那么目前的人口城鎮化率恐怕連25%都不到。
土地財政是導致畸形城市化的根源
毫無疑問，土地財政是目前畸形城市化的最直接驅動力。經濟的快速增長必然伴隨對資源需求的快速擴張。改革開放以來中國經濟的持續快速增長很大程度上得益于資源投入的低成本，包括水電成本、人力資源成本以及土地資源成本等等。低成本的資源直接決定了投資和出口成為了經濟增長的最主要的決定因素，也直接決定了房地產業在國民經濟的主導產業地位。經濟發展到一定階段，資源供給的矛盾也日益顯現，資源價格的不斷上漲也就成為必然。房地產業的快速發展和土地價格的快速上漲使得土地資源的實際管理者也就是地方政府大受裨益，賣地收入已經成為地方財政收入的最主要來源，成為地方政府不折不扣的“錢袋子”。財政部的數據顯示，2009年土地出讓收入為1.42億元，增長43.2%。當年的土地出讓收入占地方財政收入的43.7%。在史稱“最嚴厲房地產調控”的2010年，全國土地出讓成交總額達2.7萬億元，同比增加70.4%。土地出讓金收入已占到北京、上海等大型城市財政收入的一半以上。海南省委書記衛留成近日指出，海南房地產業對拉動2010年全省經濟增長起了很大作用，三亞房地產業上繳的稅收占財政收入的58%，全省基本上也是這一水平。由此可見，地方經濟對房地產業、對土地財政的依賴之深。
在城市土地資源日益枯竭的情況下，城郊和農村土地日漸成為地方政府嚴重的“肥肉”。2010年，在位列土地出讓金收入前十位的城市中，大連、武漢和南京3個城市賣地收入同比增長均超125%。大連的土地出讓收入增幅甚至超過320%，達到1157.75億元，名列全國第三。實際上，這些城市市中心可出讓的土地資源已近枯竭，目前所出讓的土地絕大多數都是位于郊區甚至郊縣的農村土地。另外，在許多地區，土地增減掛鉤政策日漸被地方政府利用，成為粗暴侵犯農民利益的“合法保護”。中央出臺城鄉建設用地增減掛鉤，本意是在加強鄉鎮和村莊的規劃建設。按照國土部要求，增減掛鉤的指標只能在項目區內置換，置換出來的土地，除復墾之外，要優先保證農村建設用地。但在實際操作中，很多地方政府實際上只是把增減掛鉤節約出來的土地指標，轉換成建設用地指標拿到大中城市使用，從而達到“以地生財”的目的。尤其需要指出的是，在這一過程中，許多地方政府并沒有真正關心廣大農民的利益，而是在與農民“爭食蛋糕”。雖然按照規定，農村土地指標增值收益必須全部返還農村，但實際上收益絕大多數落入了地方政府的口袋。以海南省為例，2010年農民在土地出讓收益方面所獲收益每畝僅幾萬元，而當年土地拍賣價格平均為70多萬元/畝。與此同時，各地違法拆遷、暴力拆遷時有發生，農民利益受到嚴重損害。
要樹立正確的市化導向
首先，中國需要的是城鎮化而不是城市化，城市化不能以消亡農村為代價。現階段城市化的一個錯誤導向就是城市化要消滅農村，建設大中城市。這實際上是“GDP至上”錯誤政績觀的體現。2010年8月的中國城市國際形象調查推選結果顯示，全國655個城市正計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個正在規劃建設“國際大都市”。實際上，除了新加坡、瑙魯等特殊國家外，還沒有其他哪個國家能夠徹底消滅農村。作為擁有十幾億人口的大國，要想將全部人口都集中到大中城市更是不現實的。截至2008年底，中國共有655個建制城市，其中地級以上城市為287個，但全國建制鎮共有19234個。相對于我國十幾億人口而言，大中城市的承載力畢竟是有限的，況且我國幅員遼闊，人們的選擇也是個性化的，有人喜歡住在城市，但也有人就喜歡住在農村。因此，在加快大中城市建設的同時，還必須加快小城市、小城鎮以及現代化農村的建設，建成大、中、小城市和小城鎮相結合的城市體系，既要提升城市現代化水平，更要提升農村現代化水平。
其次，應加快從“以農補工”向“以工補農”轉變。工業化和城市化的發展不能以喪失農業和農村的穩定為代價。過去國家為了加快工業化，通過嚴格的戶籍制度和擴大工農剪刀差實現以農補工。改革開放以來，城市建設投入的大幅增加和農村建設投入的逐年下降，使得城鄉差距不但沒有縮小反而進一步拉大。因此，不僅農村土地增值收益應當全部返還農村，而且應當拿出更大的財力來支持農村建設，加快工業反哺農業、城市反哺農村的步伐和力度。
第三，現階段城鎮化的重點應該由土地城市化向人口城市化和工業城市化轉變，轉變的重點應該是在城市打工的廣大農民工。改革開放以來，農民工對國民經濟增長以及城市現代化建設都做出了巨大的貢獻。遺憾的是，農民工雖然已經進城工作，但卻沒有享受到市民應有的權利，尤其是在公共服務領域，由于戶籍制度的嚴格限制，農民工仍然被排斥在體制之外。要實現真正的城鎮化，必須加快農民工轉市民步伐，為此要加快土地征用制度、戶籍制度和社保制度改革。改革的目標重點一是完善補償機制，確保被征地農民的合法權益，使其能夠按照市場原則足額獲得土地增值收益（包括一定時期內的土地后續增值收益）。二是取消戶籍制度限制，使得公民能夠在城鄉之間自由遷徙，農民可以自由進城，市民可以自由下鄉。三是建立起覆蓋城鄉的一體化社會保障體系，實現住房、醫療、教育、就業等公共服務的均等化，為被征地農民解決好后顧之憂。
（作者單位為華夏銀行發展研究部）
