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2024年11月24日
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2000年以后，以“土地資本化”為主要驅動力的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業、房地產業等營業稅為主的財政預算收入。“土地資本化”(土地財政)驅動城市化的運作機制，使全國各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式推動城市化。在這一過程中，地方政府、開發商、銀行成為最大的受益者。
但是，以“土地財政”為核心的城市的“資本化”驅動，凸顯出以下四大悖論。
一、目的悖論
城市化、可持續城市化的目的是為了讓全體市民享受城市發展、城市繁榮帶來的生活水平提高。但是，試圖通過“土地財政”來解決城市化、城鎮化資金不足，進而實現城市繁榮、城市發展目的的城市化，其實際效果是：在持續升溫的“賣地”為民、“賣地”為城市發展、“以地生財”的目標追求中，手段成為目的。近十年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中的比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。但這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的城市化方式，不僅沒有讓百姓享受到城市繁榮、城市發展帶來的實惠，反而因80%以上的老百姓買不起房而感到生活壓力越來越大，幸福感也日益下降。顯然，手段(賣地以獲取城市化資金)與目的(獲取城市化資金為了公共服務最大化，為了百姓生活水平提高)的關系被顛倒、扭曲了。
二、經濟悖論
首先，土地資本擴張加劇了土地稀缺，設置了自身擴張的空間障礙。馬克思說過，勞動力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時而調到這里，時而調到那里。但城市的空間分離使勞動力居住地趨向分散化，空間功能的分離和失衡使勞動力的知識和技術結構趨于片面化，交通問題增加了勞動力的流動性障礙，勞動力成本面臨勞動者的居住和通勤成本增加。這樣，資本擴張的要素需求，不僅可能面臨數量上的減少，也將遭受質量上的下降。
其次，“土地財政”增加了資本的成本。這不僅包括由于城市土地租金價格日益昂貴，自然資源日益稀缺以及由交通運輸問題帶來額外的成本，而且，土地的稀缺性和現有分布，也使得尋租行為廣泛存在，成為腐敗產生的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。
最后，“土地財政”影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，會對產業結構的變化產生重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業、房地產業的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業的發展，并導致生產能力嚴重過剩。這條產業鏈基本處于低端，并占用了大量社會資源，這與中央加快轉變發展方式的方針是背道而馳的。
三、社會悖論
社會悖論集中表現在三個方面：一是在“土地財政”模式下，難免產生高價地進而產生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價地、高價房的推動下，會導致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數市民百姓獲得住房的能力減弱、機會減少，有損社會公平；三是城市擴展過程中，伴隨著社會階層的分化而出現的區域化、間隔化，會使弱勢群體難以享受教育、就醫等公共資源好的空間。臨近這些好的城市公共資源的，往往是強勢群體的高檔住區。比如，高收人階層正逐步占據沿江沿河地帶、近遠郊森林附近、城市中心大型綠地周圍等環境景觀資源優越的區域。與城市社會階層的分化相對應，城市的空間資源也被等級化了。
四、生態悖論
過度的“土地財政”，資本無限制的擴張需求，貪婪地掠奪一切可以利用的自然資源，會導致城市空間、人口規模隨著資本擴張激增的同時，自然資源的供應日趨緊張——尤其是不可再生能源。與此同時，越來越多的自然資源通過土地資本這部“機器”，變成廢氣、廢水和垃圾排放出來，使溫室效應、水資源危機和城市垃圾危機愈益嚴重，生態鏈越來越脆弱，將人類的生存環境推向極限。
綜上，筆者認為，破解土地財政驅動城市化的重要路徑選擇是：改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能，有效評估與監控“土地資本化”的規范運作；同時允許農民的集體土地進入城市土地市場，通過市場機制運作，相關的收入可用于保障已變為市民的農民的長遠生計，保障農民能真正得益；同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進可持續的城市化。
