中國城市管理呼喚良醫
時間：2011-07-05 13:49:32
來源：城市化雜志 作者：李津逵
與十多年前不同，今天的城管部門已經替代稅務部門，成為政府與人民群眾之間矛盾的焦點。深圳特區報曾經以三個整版加頭版半版的篇幅，揭露下梅林一片待建土地上，存在著一個藏污納垢的露天“市場”，里面有臨時搭建、廢品收購、燃油中轉、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易等各種各樣的無照生意。報道后，市長作出批示，要求迅速采取措施，堅決依法嚴處。從“凈暢寧工程”、“梳理行動”、“清無行動”， 城市管理可以說是下藥不斷。但時至今日，每一次的清理證明運動式的管理未能建立長效機制。本文認為長效機制的前提是正確的城市健康觀，長效機制本身就是扶正祛邪，而治療城市之病端在政府職能的轉變。
用中醫的觀點判斷城市健康
從整體協調判斷城市健康
按照中醫理論，健康是身體各組織器官正常而協調地運轉，維持人體內在的動態平衡，人體主觀感覺無任何不適或痛苦。而按照西醫的觀點，健康是指各種化驗指標的正常。指標正常了感覺不適也沒有病，指標不正常，感覺好也是病人。
也正是從這種西醫的角度出發，許多地方在城市管理中都會預設一些“檢驗指標”，例如把是否存在沿街擺攤作為一項城市管理的指標。有城市提出要建“無攤城市”，也有城市雖然未提這么極端的口號，但是卻為沿街擺攤設置種種限制。
警惕 “國際化大城市高標準綜合癥”
“國際化大城市”千差萬別，但現在這個名詞已經成為高標準的代名詞。為了建設“國際化大城市”，取消自行車道、取締中小巴車、取締三輪車、“禁摩”，仿佛這樣一來就國際化了。
其實，“無照生意”不是賣毒品、賣軍火，多是市民需要的城市服務。為什么這些市民需要的城市服務提供者不去辦照？辦照的標準有多高，成本有多高？無照經營后被處罰的成本有多高？事實上，我們常常看到的是，守法的門檻無限高，違法的門檻無限低。這樣一來，經營者就會選擇違法生存，而執法者則想抓誰就能夠“依法”抓誰。被抓到的去托門子尋租，沒被抓到的給市民提供著靠不住的服務。這種披著法治外衣的人治，是不是無照經營的病因？
比如深圳是一個“全息”的中國城市。特區內許多城中村從業態上看就象一個中西部的縣城。而特區外則有的城中村更象中西部的村落。長期以來在特區內外的規劃建設也是遵循不同的標準。多樣化、多層面的社會生活是深圳的特點也是深圳的魅力所在。
從下表可以看出，深圳農村集體所建設的工商建筑和農民家庭所建設的私房，占地總面積已在200平方公里（2005城中村改造工作年報），其中居住的人口按估算應當超過600萬人。（按我院周林同志調查，城中村人均居住面積16平米。全市城中村私房面積為1億平米，因此估算城中村居住人口為600萬，而上百平方公里中工商企業就業居住的人口未計）。按市公安局口徑，居住人口在500萬。比起國際上一些大城市（全球人類住區報告，1996），深圳的城中村本身就是一個規模和人口上的超大城市。
這樣巨大的一個客觀現實提醒我們，深圳需要因地制宜，在不同的區域采取不同的標準，而不是一刀切地按照一個虛無飄渺的“國際化大城市”標準規劃建設。
即使是那些堪稱“國際化大城市”的地方，也都有其低成本生活區和低成本城市服務。國際化大都市并不意味著一切都是“高標準”。但是我們的城市現在患上了“高標準綜合癥”。政府辦公樓要建成超豪華的城市地標、公立醫院要建成貴族醫院的水準，公立學校要一次投資幾個億，上課是電化教室、跑步是塑膠跑道，這種高標準是城市公共服務所必需的么？又是城市公共財政所能承受的么？站在這樣的“高起點”上，對那些與不少于600萬人民群眾生活密切相關的城市服務業，設立的門檻也都是高標準。稍差一點的就是“六小”，什么小餐館小診所等等，因其“小”就要被查處封殺。對于一個初級階段社會主義國家來說，有點太過奢侈而脫離實際呢？脫離實際是要付成本的，但這成本最終都轉嫁給了納稅人。
庸醫令城市致病，納稅人為藥費買單，這是不是城市管理的癥結？
以良醫的方法診斷城市問題
治城市之病需要“臨癥察機”
《皇漢醫學》中有段評價醫術的話：“醫有上工，有下工。對病欲愈，執方欲加者，謂之下工。臨癥察機，使藥要和者，謂之上工。夫察機要和者，似迂而反捷是不是。此賢者之所得，愚者之所失也。”（見劉力紅：《思考中醫》）
這段話的意思是說，庸醫治醫，對癥便下藥，其結果或是治標不治本，或是傷了患者的元氣；而良醫治病，對癥并不忙于下藥，而是臨癥察機。找出導致病癥的原因之后，再下藥。這樣做看似慢了些，實際可以治本。上工治病的“似迂而反捷”，就是我們說的長效機制。
假如對下梅林“市場”這一類的城市之病做一番“臨癥察機”，我們會看到，土地的使用權人在守法用地上存在問題、提供城市服務的經營者沒有合法的執照、一個聚集了大量無照經營生易的地方，到了積重難返時才得到突擊整治等等。這背后的發病機理是什么呢？顯然與我們各種行政執法機關的運行機制有關系。病癥表現在下梅林，發病的機理卻在政府執法機關的行政流程之中。
“龐統遺風”的病因所在
都說城市“三分建七分管”，但是我們現在管理城市往往用的是打仗的方式。為什么在“梳理行動”中已經被重點整治過的地方，無照經營亂擺亂賣又死灰復燃？看起來這個地方不到聚集了“廢品收購、燃油中轉、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易”如此之多的行當、如此之大的規模，不到驚動了某位主要市政府領導，便無法得到查處？我們的工商、城管、技監、稅務、衛生等有關的執法部門對于這塊場地的情況是嚴重失察，還是查處不力？這種將平日的工作積累下來，在一次次的運動和突擊中再“從重從快”懲處的做法，頗有些“龐統遺風”。我們的政府對于這些執法隊伍似乎也是養兵千日用兵一時，加上媒體每每會以什么什么戰役“打響第一槍”、執法隊伍“分兵幾路”、市領導們“坐鎮指揮”這樣一些充滿硝煙味的軍事用語，把本應波瀾不驚的城市管理變成了轟轟烈烈的“戰役”，把平日看不見的不作為，累積成了一時看得見的政績。
在《三國演義》中，龐統積壓三個多月的案件，在張飛來督察的時候半天判完，是為了顯示自己的才能。而我們今天的行政機關為什么在責任風暴的風頭上出現如此普遍的不作為？這和考核指揮棒有沒有關系？假如考核指標中有一項是罰沒款，那么為了多罰沒豈不是要先放水養魚么？這和部門預算編制依據有沒有關系？如果按工作量做預算，那么會不會人為地積壓起一個巨大的工作量呢？這和利益機制有沒有關系？假如罰沒款按比例提留在執法機關，是不是在引導執法者與行政當事人不斷地玩貓捉老鼠的游戲呢？
用社會學方法為城市把脈
研究城市，昨天的主導學科是建筑學，今天的主導學科是經濟學，明天應當是社會學。城市病中真正深層次的問題，往往是與特定人群的生存狀態聯系在一起的。對于我們正在努力奔向的“國際化大都市”，也都無可避免地會出現城市病甚至是嚴重的社會騷亂。把脈城市，不能僅憑建筑學和經濟學，需要引入對于人們群體行為、社會心理的調查了解，從而將社會各階層的權益置于相互了解、相互博弈、相互妥協的機制上，社會的和諧才是城市健康的重要標志。
1992年4月29日，由于洛杉磯法院作出了一項帶有明顯種族歧視的判決，宣布毒打黑人青年羅德尼·金的4名白人警察無罪釋放。激起了黑人社區的強烈情緒，長期積壓的種族緊張局勢猶如火山般噴發，成千上萬白人、黑人和拉美裔人在市區中南部地區瘋狂打、砸、搶。連續5天騷亂期間，有54人死亡，2383人受傷，13212人被捕，1100多家店鋪被燒，財產損失10億多美元。這是美國歷史上最嚴重的城市騷亂。
法國大城市的郊區多為非洲移民聚居地。上世紀六七十年代在法國經濟高速發展時期進入的非洲國家（主要為北非國家）的勞工，許多人后來入了法國籍，住進政府在郊區修建的廉租房，并在那里生兒育女。一般說，移民的經濟地位低下，其子女受教育程度較低，在就業市場上處于劣勢。法國的失業率多年徘徊在8％—10％之間，而郊區移民的失業率達到25％。最近幾年，法國在解決“郊區危機”問題上一直存在路線之爭。是采用以人為本的社會關懷政策，還是采用美國某些城市領導人獲得成功的“零寬容”政策？在建筑學和經濟學中這些問題都處在盲區，這都是需要社會學回答的問題。
以人為本 扶正祛邪
如果將政府比做醫生，那么他所做的就是調動城市肌體中健康因素，扶正祛邪。中國改革開放的過程也是政府全方位變革的過程，其總體趨向就是從“以管為本”走向“以人為本”。
自食其力者為城市正氣
就以沿街擺賣的“走鬼”而論，從管的角度看，這些人是無照經營、無證經營、妨礙市容，屬于當清理之列。從他們的角度來看，自強不息，不偷不搶，自食其力，自謀職業，難道不是我們的社會應當鼓勵的么？
真正把中國水餃做成一個大產業的，是一個當年流落香港的青島姑娘，她的名字叫臧健和，人稱“臧姑娘”。一個流落到香港衣食無著卻必須養育兩個孩子的弱女子，拒絕了香港社會福利署的幫助。推著小車，走上灣仔碼頭，賣起水餃。直到與美國食品巨頭——通用磨坊結成合作伙伴，在上海、廣州建立了生產基地，如今灣仔碼頭水餃占據了華南市場冷凍食品半壁江山，在北京也達到了20%-25%的市場份額；系列冷凍食品出口到韓國、日本、新加坡和澳洲。（中國臺灣網2004年8月27日)
城市的街道在某一時段里辟為步行街、餐飲街、小商品街既是街道的多功能復用，也是方便市民、吸引游客之舉。香港的廟街就是一個典型。2003年11月10日信息時報，報道了來自四川的35歲左右的詹姓夫婦，來廣州一年多，一直在做“韓式鐵板燒”快餐生意。他們在棠下的快餐檔口被拆遷，一時間找不到合適的檔口做生意，找到一家士多店講好價，就在他的店門口擺賣，并花了幾百塊錢，自己動手做了一輛小鐵板車，加上一個煤氣罐，夫婦倆就正式開始了自己的新生意。“如果我在棠下租的那個快餐店不是拆掉的話，一天能賺二三百元，這樣下來一年肯定能賺上好幾萬。”
執法者應該了解執法對象
城市管理是以人為本還是以物為本？那就要看我們的執法者是否了解他們的管理對象，是面對一群活生生的人，還是一條物質的街道。我曾經與深圳市城管執法機關的一些同志面對面的交流。他們對自己的工作環境也很苦惱，說是每天“就是那幾條街，就是那幾個人，就是那幾件事”。我問他們，“假如李志強了解崔英杰，北京中關村那場悲劇還會發生嗎？”他們大多認為不會。但是，當我請他們介紹他們的執法對象，都是些什么人，從哪里來，住在什么地方，在深圳他們每天能掙多少錢，生活中需要花費多少錢，花在哪里，他們之間的社會網絡是如何形成的等等，他們并不能清楚地告訴我。
今天，我們的城管執法隊員是在一種“建設國際化大都市”之類不著邊際的管理目標之下，在攝象鏡頭的監視之下執法的。他們不了解自己的管理對象，沒有人要求他們了解自己的管理對象。相反，剛性的指標“（例如建設“無攤城市”）、高科技的監控手段、政治運動式的管理方式（例如各種各樣的“集中整治行動”），使得城管執法機關管不勝管、防不勝防，常常以簡單粗暴的“一腳定乾坤”來履行他們的城管職責，已經成為政府與人民群眾之間矛盾激化的導火索。
相反，深圳華僑城，不論社會治安還是環境衛生都是有口皆碑，華僑城的管理強調現場管理，強調管理者與被管理者面對面的溝通，強調“善意的管理”。在華僑城既看不到占道經營的亂擺賣，當然也看不到各種各樣的野蠻執法。
明晰“臨街權”，有助自組織
細心觀察一下城市街頭，就會發現，商店、餐館的門前，臨街的面積，是其經商營利重要的資源，商家會自覺地維護其臨街權，不到他家吃飯都不能在門前停車，遑論亂擺賣。臨街權是社會自組織的動力，是政府應扶之正氣。相反，亂擺賣的行為往往是在人行天橋、圍墻腳下這樣一些“三不管”的地方，也就是“臨街權”不清晰的地方。那么，下梅林露天市場、以及其他那些容易集聚亂擺賣的地方，土地使用權是誰的？是什么原因使其“臨街權”不清晰呢？是誰在讓度著誰的權益呢？
總之，城市管理長效機制的建立，需要對城市健康做出新定義，需要社會學方法的廣泛引入，需要行政機構的職能轉變，需要執法者面對活生生的人，需要調動和激發民間自組織的力量。
作者系綜合開發研究院（中國·深圳）主任研究員、城市化委員會戰略咨詢委員會副主任
