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2024年11月24日
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住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司司長(zhǎng)、研究室主任 倪虹
本報(bào)記者 童亦弟 蘭海笑 北京報(bào)道
《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》近日發(fā)布，要求根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化一直是熱門話題，即便在國(guó)際上也是如此。如何看待城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)之間如何實(shí)現(xiàn)均衡的、可持續(xù)的發(fā)展？日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司司長(zhǎng)、研究室主任倪虹接受《中國(guó)建設(shè)報(bào)•中國(guó)住房》記者獨(dú)家專訪。
中國(guó)住房：實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，政府的責(zé)任是什么？如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)的發(fā)展？
倪虹：首先，科學(xué)地制訂好規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃是對(duì)未來(lái)一種合理的統(tǒng)籌安排，規(guī)劃是建設(shè)的藍(lán)圖，是資源配置的依據(jù)，是政府與居民的共同愿景，規(guī)劃也是一項(xiàng)公共政策。政府最大的財(cái)富是土地，最大的權(quán)力是規(guī)劃，最大的責(zé)任是讓人民安居樂(lè)業(yè)。只有規(guī)劃得科學(xué)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置，發(fā)揮出土地財(cái)富的效益，更好地讓人民群眾安居樂(lè)業(yè)。
其次，在具體實(shí)踐中，就是要統(tǒng)籌好規(guī)劃的“三標(biāo)”與“三性”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)（發(fā)展改革部門）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的坐標(biāo)（城鄉(xiāng)規(guī)劃部門）、土地利用規(guī)劃的指標(biāo)（國(guó)土資源部門），要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這“三標(biāo)”，需要我們辯證理解，還需要正確把握土地指標(biāo)的剛性、建設(shè)坐標(biāo)的彈性和發(fā)展目標(biāo)的柔性這“三性”。
最后，規(guī)劃編制時(shí)強(qiáng)調(diào)“政府組織，專家領(lǐng)銜，部門合作、公眾參與，科學(xué)決策”。同時(shí)，也要不斷創(chuàng)新和完善規(guī)劃理念。2005年以來(lái)，規(guī)劃理念有了重大變化，從“哪兒能用地”發(fā)展為“哪兒不能用地”的思維，在用地上提出了管好“三區(qū)”：禁建區(qū)、限建區(qū)、宜建區(qū)；在功能上管好“四線”：河流湖泊和生態(tài)濕地的藍(lán)線、生態(tài)廊道和公共綠地的綠線、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的黃線、自然和文化遺產(chǎn)及文物保護(hù)的紫線。不久前公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》也要求將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策。可以說(shuō)，我們的規(guī)劃正在向民主化、科學(xué)化與可持續(xù)發(fā)展的理念發(fā)展，這也是城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。
中國(guó)住房：我國(guó)城市人口比重已達(dá)49.6%，很可能在1年或者幾個(gè)月內(nèi)超過(guò)50%，這正是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)進(jìn)入城市化社會(huì)的門檻。這將對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)生什么樣的影響？
倪虹：我國(guó)城鎮(zhèn)化的水平達(dá)到50%，這將是一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)歷看，城鄉(xiāng)發(fā)展在不同發(fā)展階段有著不同的任務(wù)和重點(diǎn)。比如城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%的時(shí)候，伴隨工業(yè)化的快速發(fā)展，建設(shè)上主要是集中力量加快城市的發(fā)展，盡快提高其輻射帶動(dòng)能力，在資源配置和利用上希望鄉(xiāng)村支持城市；在城鎮(zhèn)化發(fā)展到了一定水平，特別是城市人口超過(guò)50%的時(shí)候，隨著城市輻射能力增強(qiáng)，開始能夠反哺農(nóng)村，帶動(dòng)和促進(jìn)鄉(xiāng)村面貌改變，同時(shí)也關(guān)注鄉(xiāng)村的生態(tài)和農(nóng)副產(chǎn)品保障能力。這樣，城市和鄉(xiāng)村之間體現(xiàn)出補(bǔ)充和相互支持，相互促進(jìn)。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，需要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人口資源環(huán)境條件約束、歷史文化傳承等多角度來(lái)充分考慮和謀劃，堅(jiān)持大、中、小城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。
中國(guó)住房：雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化水平一直在提高，但是我們發(fā)現(xiàn)在沿海地區(qū)的一些城市，出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象，應(yīng)如何理解這一現(xiàn)象？是不是城鎮(zhèn)化遇到了一些問(wèn)題？
倪虹：城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程而相應(yīng)發(fā)展變化的，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。“逆城市化”現(xiàn)象在發(fā)達(dá)國(guó)家很普遍，往往出現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口超過(guò)70%以后，這也是緩解“城市病”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一種方式。
在安徽工作的時(shí)候有過(guò)一個(gè)調(diào)查，農(nóng)村人均建設(shè)用地有196平方米，城市人均建設(shè)用地在100平方米左右，理論上看，一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，換出來(lái)的土地可以滿足兩個(gè)城鎮(zhèn)居民使用。如果能妥善解決好農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)和社會(huì)保障等問(wèn)題，把進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的建設(shè)用地置換出來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)占補(bǔ)平衡，對(duì)守住18億畝耕地紅線、解決我國(guó)人口增長(zhǎng)和城市建設(shè)用地需求之間的矛盾是個(gè)雙贏。
目前我國(guó)實(shí)行的是單向城鎮(zhèn)化制度，只能農(nóng)民進(jìn)城。耕地保護(hù)是我們的基本國(guó)策，既要守住18億畝耕地紅線，又要滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地硬約束，在城鎮(zhèn)化率即將達(dá)到50%的時(shí)刻，開始探索研究雙向的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這樣的制度安排，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式，科學(xué)合理地配置城鄉(xiāng)資源，破解城市發(fā)展難題，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化快速時(shí)期所帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展、避免“城市病”加劇，都將會(huì)有積極的意義。
