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盡管中國(guó)的行政體制支持城鎮(zhèn)化，國(guó)家也不斷加大對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的投入力度，卻未能改變農(nóng)村人口向東流的總趨勢(shì)，過(guò)去十年的地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略效果也并不理想。盡管我們可以在沙漠中搞城鎮(zhèn)化，在高原上修建四通八達(dá)的高速公路，但缺人住的城鎮(zhèn)與少車(chē)跑的公路都是失敗的投資。城市化道路應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)選擇，讓農(nóng)民選擇，而為適應(yīng)人口流動(dòng)帶來(lái)的變化，改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃都有必要。

無(wú)論城鎮(zhèn)化還是城市化，都要順應(yīng)人力資本流向

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授斯蒂格利茨斷言，21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的有兩大事件：一是美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，二是中國(guó)的城市化。但中國(guó)城市化的模式應(yīng)該怎樣呢？

我們注意到，城鎮(zhèn)化是目前使用頻率較高的官方用詞，而城市化（urbanization）則是一個(gè)反映農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的國(guó)際通用詞匯，已經(jīng)用了100多年。從詞義上看，城鎮(zhèn)化似乎既包含了“城市化”又包含了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”，涵義比城市化更廣，更能體現(xiàn)中國(guó)特色的發(fā)展模式。但實(shí)際上，我們所指的城鎮(zhèn)化，尤指農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)為依托，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)程，居住地由農(nóng)村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域（主要為農(nóng)村小城鎮(zhèn)）遷移的空間聚集過(guò)程。從最早的“進(jìn)廠不進(jìn)城”、“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式，到2001年城鎮(zhèn)化的首次提出，再到最近“放寬農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶(hù)口條件”的城鎮(zhèn)化措施，實(shí)際上都體現(xiàn)出我國(guó)提倡的城鎮(zhèn)化主要以農(nóng)村的城鎮(zhèn)化為特征。　　

而城市化不僅是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，并向城市集中的聚集過(guò)程，而且是城市在空間數(shù)量上的增多、區(qū)域規(guī)模上的擴(kuò)大、職能和設(shè)施上的完善以及城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、居民的生活方式以及人類(lèi)的社會(huì)文明廣泛向農(nóng)村滲透的過(guò)程。傳統(tǒng)意義上的城市化，沒(méi)有太強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩，而是通過(guò)城市的集聚效應(yīng)來(lái)吸引外來(lái)人口流入，從而在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從人口學(xué)的角度上提高城市化率。　

中國(guó)提倡城鎮(zhèn)化，當(dāng)然不乏依據(jù)。由于中國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍人口有9億之多，如果要達(dá)到60%的城市化率，就意味著有3.8億農(nóng)民要進(jìn)入城市定居，這是任何一個(gè)大國(guó)都無(wú)法承受的。而不以跨地區(qū)人口流動(dòng)為特征的城鎮(zhèn)化，就不容易導(dǎo)致城市失業(yè)率、地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、社會(huì)治安、人口流動(dòng)、傳染病流行等諸多問(wèn)題。從操作性上看，城鎮(zhèn)化與我國(guó)目前的行政體制也相適應(yīng)，即戶(hù)籍管理制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生和教育制度等，都支持城鎮(zhèn)化的推廣。

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，有的地方行政部門(mén)為了顯示政績(jī)，熱衷于搞行政區(qū)城鎮(zhèn)化，把廣大城鄉(xiāng)混合區(qū)域當(dāng)成了城鎮(zhèn)化地域，人為提高城鎮(zhèn)化水平，如中國(guó)出現(xiàn)了世界面積最大的城市—格爾木市（99400平方公里），世界面積最大的鎮(zhèn)—羅布泊鎮(zhèn)。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2007年，大約有4000萬(wàn)農(nóng)民因?yàn)樾姓^(qū)域的“縣改區(qū)”等變化而“被城市化”；此外，因?yàn)榫幼〕^(guò)6個(gè)月以上的農(nóng)民工也被統(tǒng)計(jì)為城市常駐人口，故有人估計(jì)，中國(guó)的實(shí)際城市化率只有34%，而非目前官方統(tǒng)計(jì)的45%。
　　

然而，各地推行的城鎮(zhèn)化與我們?nèi)丝诹鲃?dòng)的趨向卻不盡一致。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年第二季度所做的統(tǒng)計(jì)，外出的農(nóng)民工超過(guò)1.5億，其中，來(lái)自中西部地區(qū)的比重超過(guò)70%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納的外出農(nóng)民工占66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%。可見(jiàn)，農(nóng)村人力資本的流向主要是從中西部地區(qū)流向東部地區(qū)，這與我國(guó)目前仍實(shí)行“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)并不一致，比如，流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題并沒(méi)有包含在當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)登記失業(yè)率中，也就是說(shuō)，國(guó)家不考核地方政府對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)安排；而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)增加GDP規(guī)模，提升政績(jī)，卻不用考慮投資效益。

因此，當(dāng)我們爭(zhēng)議究竟城鎮(zhèn)化或城市化哪個(gè)更合理的時(shí)候，還是應(yīng)該仔細(xì)分析一下1.8億流動(dòng)人口的流出地與流入地的區(qū)域分布和行業(yè)分布。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2.25億農(nóng)民工中，只有0.75億選擇就近工作，而大部分選擇外出就業(yè)，其目的無(wú)非是追求更高的薪酬和更好的公共服務(wù)。外出農(nóng)民工以從事制造業(yè)和建筑業(yè)為主，從事制造業(yè)的農(nóng)民工占37.9%，建筑業(yè)的占18.3%。從過(guò)去15年國(guó)家對(duì)不同區(qū)域的投入與人口流向特征之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，盡管東部沿海地區(qū)的固定資產(chǎn)投資在全國(guó)的占比已經(jīng)從1995年的58%降至2009年的42%，而東北及中西部地區(qū)投資占比則從42%上升至58%，卻未能改變?nèi)丝谙驏|流的總趨勢(shì)，這說(shuō)明制造業(yè)的重心還是在東部，東部的薪酬高于中西部的原因在于投資效益高于前者。中國(guó)東部沿海地區(qū)的面積只有國(guó)土面積的1/5，卻創(chuàng)造了一半以上的GDP。所以，盡管我們也可以在沙漠中搞城鎮(zhèn)化，在高原上修建四通八達(dá)的高速公路，但代價(jià)卻是巨大的，缺少人住的城鎮(zhèn)與缺少車(chē)通行的高速公路都是失敗的投資。

區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)
　　

無(wú)論城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)收入差距，因此，要評(píng)價(jià)哪種方式對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)更有效，只要對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化歷史和過(guò)去10年中國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程作量化分析，就不難得出初步結(jié)論。
　　

研究發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)格局，會(huì)發(fā)現(xiàn)幾乎所有的國(guó)家都沒(méi)有刻意采取區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，而是遵循人口自由流動(dòng)的市場(chǎng)原則。其結(jié)果是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，但地區(qū)間的收入差距或整個(gè)社會(huì)的貧富差距卻縮小了。如巴黎只占法國(guó)面積的2%，卻產(chǎn)生了全法28%的GDP；德國(guó)漢堡的人均GDP和每平方公里GDP分別超出東北部地區(qū)2倍和100倍，但兩個(gè)地區(qū)的福利卻沒(méi)有差異。即便像美國(guó)那樣土地肥沃而廣闊的國(guó)家，一半以上人口也只集中在5個(gè)州，居住了80%美國(guó)人口的地區(qū)所占的國(guó)土面積，從1900年的25%降至如今的17%。更不用說(shuō)與中國(guó)非常相似的兩個(gè)東亞發(fā)達(dá)國(guó)家日本和韓國(guó)，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP總額位居第一的城市；首爾人口占韓國(guó)的25%，而GDP占24%（附圖）。與這些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)集聚度、人口集聚度都比較低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)還比較分散，如上海作為全國(guó)最大城市，GDP只占全國(guó)的4.4%。

我們應(yīng)該看到，鄧小平當(dāng)初提出的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確實(shí)與埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等發(fā)展中大國(guó)的“地區(qū)均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略”背道而馳，但事實(shí)證明，這一戰(zhàn)略取得了極大成功，中國(guó)在過(guò)去30多年中成了全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家。但到今天，中國(guó)無(wú)論人口的集聚度，還是經(jīng)濟(jì)的集聚度，仍然明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，這既與我們經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較低有關(guān)，還與我們自2000年以來(lái)將地區(qū)差異化發(fā)展戰(zhàn)略逐步演變?yōu)槠胶獍l(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。
　　

2000年開(kāi)始的西部大開(kāi)發(fā)，2001年提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，以及隨后又提出的“東北老工業(yè)基地振興”和“中部崛起”戰(zhàn)略，都表明中國(guó)不斷加大對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的投入力度，并以提倡農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為提高城市化率的手段。但過(guò)去十年的地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，迄今效果并不理想，如西部大開(kāi)發(fā)實(shí)際上導(dǎo)致投入產(chǎn)出比持續(xù)下降，1個(gè)單位固定資產(chǎn)投資所創(chuàng)造的GDP從3.83下降至1.32，而東部地區(qū)目前仍達(dá)到2.44。欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入多產(chǎn)出少，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)地位不斷下降，且當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖肱c沿海地區(qū)的差距也不斷拉大。從城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄總額來(lái)看，2002年西部地區(qū)與東部沿海的差距是3.13萬(wàn)億元，到2007年則擴(kuò)大到6.26萬(wàn)億元，短短5年中整整擴(kuò)大了一倍。
　

為何各國(guó)的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略都沒(méi)有取得成功？18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》早就作出了解釋?zhuān)粗挥羞m宜的自然環(huán)境、良好的生產(chǎn)分工和社會(huì)化大生產(chǎn)才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，中國(guó)的珠三角就是集聚達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最好案例。人們移居經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)域，不僅有利于生產(chǎn)的發(fā)展，而且增加了收入，這也加劇了聚集區(qū)之間的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)降低了非聚集區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而促使發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的生活水平趨同。
　　

在美國(guó)，由于市場(chǎng)選擇了集聚經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致大城市成為多個(gè)制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術(shù)等密度的增加，服務(wù)業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領(lǐng)域?qū)I(yè)化較強(qiáng)的城市。中國(guó)目前正在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)換，本質(zhì)上就是要提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，那就應(yīng)該發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)，通過(guò)加大對(duì)高密度地區(qū)的資本投入，進(jìn)而提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重，而不是簡(jiǎn)單采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略和本鄉(xiāng)本土的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國(guó)過(guò)去30年的發(fā)展也印證了這一點(diǎn)，不論是技術(shù)型人才還是農(nóng)民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動(dòng)。而中西部地區(qū)從建國(guó)至今，雖然有過(guò)幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終，如上世紀(jì)50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線建設(shè)，其結(jié)果既沒(méi)有發(fā)展起內(nèi)地的重工業(yè)，又沒(méi)有留住人才。而目前中國(guó)雖然可以通過(guò)資本投入來(lái)增加中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，卻難以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)人力資本的匹配，最終還是無(wú)法解決規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的難題。

流動(dòng)人口帶來(lái)的問(wèn)題:改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃

中國(guó)是全球人口流動(dòng)規(guī)模最大的國(guó)家，人口的流動(dòng)導(dǎo)致不同區(qū)域之間的人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市的流動(dòng)人口非常多，在當(dāng)?shù)鼐幼r(shí)間超過(guò)6個(gè)月以上的非本地戶(hù)籍人口估計(jì)都在500萬(wàn)以上，而統(tǒng)計(jì)顯示，北京近90%的外來(lái)人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而上海則有80%左右的外來(lái)人口居住在郊區(qū)，不少區(qū)的外來(lái)人口數(shù)量超過(guò)本地人口。這些非本地戶(hù)籍人口絕大部分都是農(nóng)民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。由于市區(qū)居住成本高昂，他們只有在郊區(qū)選擇租金低、面積小的住所。

大量外來(lái)人口進(jìn)入到某些村鎮(zhèn)，導(dǎo)致衛(wèi)生、教育和社會(huì)治安等一系列問(wèn)題，如上海的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量達(dá)到40萬(wàn)以上，廣東等地的規(guī)模更大。按照《義務(wù)教育法》，這些民工子女也應(yīng)該享受九年制的義務(wù)教育，這方面上海只是基本實(shí)現(xiàn)，其他地方亦不盡如人意，即便實(shí)現(xiàn)，其教育設(shè)施、師資水平等也明顯不足。而且，這些農(nóng)民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會(huì)問(wèn)題。目前的犯罪中，外來(lái)人口所占比例高得驚人，這是因?yàn)楝F(xiàn)有的地方行政體制和財(cái)政支出都不支持外來(lái)人口的就業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會(huì)保障等。尤其是一些郊區(qū)，自身的財(cái)力就不足，又很難得到因流動(dòng)人口增加的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，流動(dòng)人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統(tǒng)都難以保障。

在城市化的背景下，估計(jì)中國(guó)今后每年將有1600萬(wàn)的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，但在現(xiàn)有的行政體制下，當(dāng)?shù)卣块T(mén)的主要職責(zé)無(wú)非是確保GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入完成及戶(hù)籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫(yī)療衛(wèi)生保障、老年人生活保障等方面，同一城市不同戶(hù)籍的人得到的待遇并不一樣，如醫(yī)療保障就被分為社保、鎮(zhèn)保和農(nóng)保，所享受的醫(yī)療保障差距很大，而非本地戶(hù)籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應(yīng)人口流動(dòng)帶來(lái)的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃都有必要。

如前所述，在GDP和城鎮(zhèn)化作為考核政績(jī)的現(xiàn)有行政體制下，地方政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，肯定會(huì)增大基礎(chǔ)設(shè)施投資比例而減少社會(huì)保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實(shí)現(xiàn)“建筑物和道路交通”的城鎮(zhèn)化，但對(duì)民生的改善卻無(wú)益。因此，我們應(yīng)該把GDP增長(zhǎng)作為考核地方政府政績(jī)的次要目標(biāo)，而把包含本地流動(dòng)人口在內(nèi)的就業(yè)率作為考核政績(jī)的首要指標(biāo)，把為所有常住人口提供各種社會(huì)保障作為考核政績(jī)的重要指標(biāo)，這樣的行政職能轉(zhuǎn)換才是必要的。同時(shí)，上一級(jí)行政部門(mén)應(yīng)該根據(jù)下轄行政區(qū)域的人口增減變動(dòng)情況，給予相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如對(duì)人口流入較多的地方，中央財(cái)政給予省市財(cái)政一定的轉(zhuǎn)移支付、省市則可以給對(duì)應(yīng)的區(qū)縣，區(qū)縣再給到對(duì)應(yīng)的村鎮(zhèn)。

此外，行政區(qū)劃的再調(diào)整也有必要，從大的方面來(lái)看，可以參考其他國(guó)家最發(fā)達(dá)地區(qū)城市擴(kuò)張的經(jīng)驗(yàn)，如東京、巴黎、倫敦等城市的擴(kuò)張模式，設(shè)立以城市集群為增長(zhǎng)極的行政區(qū)劃，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極主要在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，此外，還有中部、西部及東北的增長(zhǎng)極。從小的方面來(lái)看，有些流動(dòng)人口達(dá)到幾十萬(wàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以升格為“市級(jí)鎮(zhèn)”，以更多的行政權(quán)力提高其服務(wù)職能。只有這樣，中國(guó)的城鎮(zhèn)化才能順應(yīng)人口流動(dòng)的市場(chǎng)化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。