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2024年11月22日
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近期，中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所、中國發(fā)展研究基金會三家研究機(jī)構(gòu)分別發(fā)布報告，不約而同地批評現(xiàn)行戶籍制度造成中國的“偽城鎮(zhèn)化”。
“剛剛結(jié)束第六次人口普查，我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)達(dá)到49.68%，這當(dāng)中有10%仍然是沒有城市戶口的農(nóng)民，意味著我們國家城鎮(zhèn)化還有很多問題亟待解決。”5月5日舉辦的第二屆城鄉(xiāng)統(tǒng)籌論壇上，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心主任李鐵也表示。
按照常住人口計(jì)算，中國的城鎮(zhèn)人口將在2013年首次超過農(nóng)村人口，如何防止人口聚集與經(jīng)濟(jì)聚集良性循環(huán)的“斷裂”，“十二五”成為改變戶籍制度改革滯后的關(guān)鍵時期。
而戶籍改革中首先要解決的就是基本公共服務(wù)制度均等化，包括義務(wù)教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等。
盡管2006年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃綱要提出了“基本公共服務(wù)均等化”的基本原則，但目前我國城市基本公共服務(wù)不均等化的狀況總體上依然沒有改變，存在明顯的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異和群體差異。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》規(guī)定，要“引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)”。
國家發(fā)改委地區(qū)司司長范恒山在近期的一次講座上也表示：“將在主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中繼續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓財(cái)政、金融政策以及科、教、文、衛(wèi)事業(yè)同等匯集到各個地區(qū)，而這個均等化不在于平均主義，而是權(quán)利與機(jī)會的均等，在這些方面我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到。”
農(nóng)村和城市福利人均相差33萬元
國研報告建議“淡化戶籍權(quán)利功能，尋找替代性管理手段”
如何解決外來人口在城市享受到和城市居民同等服務(wù)，一系列支持政策正在緩慢的研究和進(jìn)展中。
今年3月人大審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要提出：特大城市要合理控制人口規(guī)模，大中城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬落戶條件。鼓勵各地探索相關(guān)政策和辦法，合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的規(guī)模。
“農(nóng)村人口流動的困難在于，你要到另外一個村就要享受另外一個村的福利，除了成為其家庭成員之，在現(xiàn)有農(nóng)村土地體制下，戶籍轉(zhuǎn)移幾乎是不可能的。”李鐵表示。
他看來，城鎮(zhèn)化首先要解決外來人口與城市居民享有同等服務(wù)，此外，解決城市行政管轄區(qū)農(nóng)民的城市化進(jìn)程。
戶籍制度背后，則影響著戶籍人口的福利覆蓋，據(jù)全國人大教科文衛(wèi)專委會委員馬力測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬以上，中小城市為十幾萬。
近年來，上海、廣東等地在逐步推進(jìn)戶籍改革，實(shí)施了“居住證”制度，目前北京市正在就北京市實(shí)施居住證進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)北京市政府的工作規(guī)劃，將于今年12月底之前完成實(shí)施居住證的制度研究，何時出臺仍未確定。
外來人口憑居住證享有一些基本權(quán)利，在領(lǐng)取居住證和繳納社會保險費(fèi)達(dá)到一定年限，且滿足其他附加條件后可申請常住戶口，進(jìn)而享有更多權(quán)利。
據(jù)北京市“十二五”規(guī)劃人口問題顧問陸華杰介紹，持證人口與戶籍人口享有的福利仍有差距，但義務(wù)教育、社會保障等基本服務(wù)不會有差別。
去年6月，廣東出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》，依據(jù)若干指標(biāo)給農(nóng)民工打分，積滿60分便可申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷，預(yù)計(jì)每年吸納規(guī)模為60萬人。
重慶則在去年提出了更為宏大的戶籍改革計(jì)劃，據(jù)重慶市發(fā)展改革委副主任徐強(qiáng)介紹，截至今年4月上旬，重慶全市共有170萬農(nóng)村人口在戶籍改革中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，日均7000余人。
由國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部“主體功能區(qū)人口管理政策研究”課題組撰寫的一份報告中提出：“淡化戶籍權(quán)利功能，尋找替代性管理手段”。
課題組認(rèn)為，廣東、上海兩地的做法規(guī)定的附加條件仍然偏多，但提供了較為現(xiàn)實(shí)的戶籍改革思路。
按照權(quán)利與義務(wù)對等原則，課題組設(shè)計(jì)了戶籍改革操作方案：只要在當(dāng)?shù)赜凶畹蜆?biāo)準(zhǔn)的合法體面住房（含租房），就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證，以居住證作為國民基本權(quán)利的享受條件；以繳納社會保險費(fèi)年限、繳稅年限和（或）居住年限作為獲得地方附加權(quán)利的條件。
人口規(guī)模要與經(jīng)濟(jì)規(guī)模匹配
吸納人口以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口分布協(xié)調(diào)度，可設(shè)為政績考核預(yù)期性指標(biāo)
排斥性的戶籍制度，嚴(yán)重制約著人口的自由流動。
國研中心社會發(fā)展部研究員蘇揚(yáng)選取部分發(fā)達(dá)國家和中國、印度、巴西三個發(fā)展中國家，做了區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口分布協(xié)調(diào)分析，結(jié)果顯示，我國從空間分布來看，經(jīng)濟(jì)與人口分布不協(xié)調(diào)度是最高的。
“如果用能夠充分享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的戶籍人口數(shù)代入計(jì)算的話，這種不協(xié)調(diào)度還會更高”。蘇揚(yáng)說。
“主體功能區(qū)人口管理政策研究”課題組在多地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府對低門檻接納外來人口的態(tài)度都較消極，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)對自愿性的人口轉(zhuǎn)移政策以及主體功能區(qū)劃的執(zhí)行后果表示擔(dān)憂。
為了防止重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)只要土地、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅和環(huán)保等優(yōu)惠政策，而不履行人口管理政策所要求的義務(wù)，蘇揚(yáng)建議：“按照建國100周年實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)的設(shè)想以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)的上限目標(biāo)值，計(jì)算出未來40年每年、每個不協(xié)調(diào)的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該新增的人口數(shù)量，作為宏觀調(diào)控的預(yù)期性指標(biāo)。”
“這樣，既可以讓限制和禁止開發(fā)區(qū)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變大規(guī)模開發(fā)的動機(jī)，又可以幫助重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的地方政府應(yīng)對既得利益群體的壓力；而且，增設(shè)這個預(yù)期性指標(biāo)，對多報生產(chǎn)總值和少報人口數(shù)量的地方政府投機(jī)行為都可起到制衡作用，可部分彌補(bǔ)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)和政績考核體制的缺陷，還可以在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行稅收體制重生產(chǎn)、輕消費(fèi)的缺陷。”蘇揚(yáng)表示。
地方政府能否自覺按照主體功能區(qū)規(guī)劃制定區(qū)域政策并執(zhí)行，他們的政績考核體系成為關(guān)鍵。
課題組認(rèn)為，對不同主體功能區(qū)的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)采取不同的政績考核指標(biāo)體系，尤其在禁止和限制開發(fā)區(qū)，要大幅改革目前的政績考核指標(biāo)體系，力爭使前者做到就業(yè)優(yōu)先，使后者做到環(huán)境優(yōu)先。
“在目前政治體制下，這是約束地方政府各種非理性的政績沖動、將以就業(yè)為核心的民生放在首位必須解決的問題。”蘇揚(yáng)說。
同時，課題組建議，逐步將人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的匹配作為重要考核指標(biāo)納入政績考核體系，即將吸納人口以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)與人口分布協(xié)調(diào)度，設(shè)為考核經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地市級和省級政府的一個預(yù)期性指標(biāo)。
