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2024年11月21日
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落實中央積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，關(guān)鍵是處理好積極與穩(wěn)妥的關(guān)系，既要不失時機地推進城鎮(zhèn)化，為拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)提供新的增長空間；又要立足國情，針對突出問題，扎實推進。
一、認真研究解決從農(nóng)業(yè)大國向城鎮(zhèn)化邁進的突出問題
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和空間地域組織變化和轉(zhuǎn)型的過程。國際經(jīng)驗證明，當城鎮(zhèn)化率達到50%—60%時，社會矛盾往往集中多發(fā)，大多會出現(xiàn)不同程度的就業(yè)不足、貧富差距拉大、住房短缺、交通擁堵、能源短缺和環(huán)境污染等問題。一些國家由于未能處理好這個特定時期的特殊矛盾和問題，使經(jīng)濟由快速增長變?yōu)闇彛械倪€引發(fā)了社會動蕩，教訓十分深刻。
改革開放以來，在工業(yè)化、市場化和全球化等因素的共同作用下，我國城鎮(zhèn)化水平迅速提高，2009年達到了46.3%，“十二五”時期我國城鎮(zhèn)化率將跨越50%的關(guān)口，進入城市型社會。在一個農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)上向城鎮(zhèn)化和工業(yè)化邁進，這是我們的最大國情，在世界上沒有可比照的先例。城鎮(zhèn)化所處的時代背景和特殊國情，使我國比其他國家在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期面臨的形勢更加嚴峻，問題更加復雜，任務(wù)更加艱巨。
從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，是我國城鎮(zhèn)化面臨的首要問題。改革開放激發(fā)了我國城鎮(zhèn)發(fā)展活力，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的速度逐年加快，2009年底累計有3.4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到了城市。經(jīng)過30多年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)民工在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中已占很大比重，但目前他們在城鎮(zhèn)的安身、立足和發(fā)展，還存在很多現(xiàn)實問題。近年來，農(nóng)民工舉家進城的趨勢越來越明顯，據(jù)對一些城市的調(diào)查，有的地區(qū)這一比重已占到60%以上。從上世紀80年代中后期到90年代出生的新生代農(nóng)民工已占到流動勞動力人數(shù)的四成，“十二五”期間他們將成為農(nóng)民工的主體。這部分新生代農(nóng)民工跟隨父輩在城鎮(zhèn)長大，他們在文化程度、就業(yè)選擇、心理需求、人際交往等方面出現(xiàn)了一些新的特征，需要我們更加關(guān)心關(guān)注。
農(nóng)民工問題解決不好，不僅影響到城，也波及到鄉(xiāng)。農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，要比被征地農(nóng)民通過拆遷安置轉(zhuǎn)為城市居民復雜得多，因為這不光是戶籍問題，更重要的是就業(yè)與依附在戶籍制度之上的各項社會福利和保障制度問題。“十二五”時期，推進農(nóng)民工市民化是趨勢，但要因勢利導、循序漸進。國家在總體上要有一個原則性、方向性的政策要求，各地要從實際出發(fā)，研究制定具體政策，探索有效辦法。解決農(nóng)民工問題有兩個著力點，一方面要注重培育農(nóng)民工的發(fā)展能力，幫助他們提高就業(yè)技能，使他們盡快適應(yīng)身份的轉(zhuǎn)化；另一方面要逐步提高城市的包容度，倡導城市原有居民從思想感情上容納農(nóng)民工，讓農(nóng)民工進得來、留得住、能融合。
此外，在一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家搞城鎮(zhèn)化，土地是一個根本性問題。當前，在防止把城鎮(zhèn)化簡單地視為讓農(nóng)民把土地拿來搞城市建設(shè)傾向的同時，要認真研究城鎮(zhèn)化過程中人、地等生產(chǎn)要素流動和配置的規(guī)律與機制，根據(jù)國家自然地理條件、生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，使城鎮(zhèn)化與我國人口資源環(huán)境條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、培育國內(nèi)市場、破解資源環(huán)境難題具有重要意義。
二、提高質(zhì)量是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
提高質(zhì)量是“十二五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要目標和任務(wù)。特別是在后國際金融危機時期，提升城市管理水平與運行效率，既是我國增強全球競爭力和影響力的重要途徑，也是在新一輪國際產(chǎn)業(yè)調(diào)整和分工中搶抓發(fā)展機遇的有效手段。
近年來，我國城鎮(zhèn)化速度比較快，取得顯著進展，但同時也有不少城市發(fā)展質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)在：一是重視經(jīng)濟增長和物質(zhì)形態(tài)建設(shè)，忽視社會事業(yè)發(fā)展和精神文明建設(shè),未能突出人在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位；二是管理粗放、效率低，規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)過科學論證的少，出自“長官意志”的多；三是重地上輕地下，不少城市不清楚地下管網(wǎng)的分布、種類、建設(shè)年限，環(huán)境污染、交通擁堵等問題日趨嚴重；四是城市基本公共服務(wù)體系不完善，供給和防災能力不足；五是城市普遍缺乏特色。這些問題都亟待改進。
提升城市質(zhì)量，關(guān)鍵在各級領(lǐng)導，尤其是城市領(lǐng)導。要堅持“城市發(fā)展為人民”的理念，結(jié)合當前和長遠，統(tǒng)籌考慮城市的經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正把科學發(fā)展觀落實到城市發(fā)展和建設(shè)上。要重視城市發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，全面提升城市功能和承載能力，積極促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和功能轉(zhuǎn)型，特別是要通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，激發(fā)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。要適應(yīng)城市人口快速增長的趨勢，著力提高市政公用設(shè)施的覆蓋面，不斷提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，滿足居民多層次、多元化的需求。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進數(shù)字化城市管理，建立高效協(xié)調(diào)的城市管理體制機制，實現(xiàn)城市動態(tài)管理和精細管理。
提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束力。一是要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，加快制定全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，引導城鎮(zhèn)化空間布局不斷優(yōu)化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要適應(yīng)城鎮(zhèn)群不斷發(fā)展壯大的趨勢，加強對城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃調(diào)控，推進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享，同時引導大城市逐步完善向外圍新區(qū)和周邊城鎮(zhèn)的疏解功能，促進城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)“大城市病”。三是要遵循城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口逐漸減少的趨勢，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，優(yōu)化農(nóng)村居民點布局，加強對村莊建設(shè)的規(guī)劃指導。四是要針對不同類型的小城市和小城鎮(zhèn)，分類指導規(guī)劃建設(shè)，激發(fā)小城市和小城鎮(zhèn)自我發(fā)展的活力，發(fā)揮它們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的獨特作用。五是要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，加強空間管理，將禁止開發(fā)建設(shè)的地域確定下來并長期保護下去，合理確定適宜建設(shè)地域的開發(fā)強度，促進城鎮(zhèn)集約發(fā)展。
當前，已有不少地方把提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量作為工作重點，積極推進轉(zhuǎn)型。比如，廣東珠三角地區(qū)正在建設(shè)的區(qū)域綠道，將城市綠地系統(tǒng)、郊野公園、生態(tài)保護區(qū)、鄉(xiāng)村田園有機串聯(lián)起來，在有效保護區(qū)域生態(tài)空間的同時，為廣大城市居民提供了休憩健身的場所，密切了城鄉(xiāng)關(guān)系，擴大了就業(yè)，帶動了消費。又如，重慶市積極推進宜居城鄉(xiāng)建設(shè)，通過舊城改造增加公共活動空間和綠地，改善了中心城區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量，為城市功能的完善和提升創(chuàng)造了條件。這些經(jīng)驗值得借鑒與推廣。
三、農(nóng)村現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容
我們應(yīng)該認識到，城鎮(zhèn)化包括城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化，這兩者的有機結(jié)合才是全面的中國城鎮(zhèn)化。我國人口總量大，即使城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了穩(wěn)定階段，也還會有4億—5億人居住在農(nóng)村。沒有農(nóng)村現(xiàn)代化，就不能說完成了城鎮(zhèn)化，至少是缺腿的城鎮(zhèn)化。推進城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，使廣大農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的成果。這是走中國特色城鎮(zhèn)化道路的基本要求與必然選擇。
城鎮(zhèn)化是城與鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整的過程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會以自給自足小農(nóng)經(jīng)濟為主，城鄉(xiāng)聯(lián)系弱，城鄉(xiāng)差別不明顯；工業(yè)化初期和中期由于生產(chǎn)要素向城市集中，城鄉(xiāng)差距不斷加大，容易出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元格局；后工業(yè)化時期社會生產(chǎn)力高度發(fā)達，通過城市輻射帶動農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距逐漸減小，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。目前，中國已進入工業(yè)化的中后期，必須兼顧城市和農(nóng)村的發(fā)展。只有讓占全國人口一半以上的農(nóng)民也過上幸福生活，共享較好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，中國才能說真正實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的兩個“輪子”，相互促進，互為支撐。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的配合與支撐，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定同樣離不開工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的帶動和反哺。一方面，隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增加，城鎮(zhèn)化不僅提供了大量就業(yè)機會，吸納了更多農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，而且農(nóng)產(chǎn)品消費市場的不斷擴大，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營開拓了巨大空間，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；另一方面，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村輻射，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，可以促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生活水平，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此說，城鎮(zhèn)化是解決我國“三農(nóng)”問題的根本出路。
推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在于通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境和提高農(nóng)民整體素質(zhì)來增強農(nóng)村自我發(fā)展活力。一要千方百計把農(nóng)業(yè)的小生產(chǎn)聯(lián)結(jié)起來，通過與城市大市場對接，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)民增收；二要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造農(nóng)田水利設(shè)施，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件；三要把農(nóng)村作為城鎮(zhèn)化不可或缺的功能區(qū)域，保持鄉(xiāng)村的自然特征和傳統(tǒng)特色，整體推進田、水、路、林、村綜合整治；四要大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)村人口文化素質(zhì)，加大對老少邊窮地區(qū)和歷史文化名村的扶持。
四、通過完善住房保障體系實現(xiàn)住有所居
推進城鎮(zhèn)化的一個重要任務(wù)就是讓老百姓“住有所居”。“衣、食、住、行”是城鎮(zhèn)百姓的基本需求。從“住”來看，盡管近年我國人均住房條件有了較大改善，但與城鄉(xiāng)居民不斷增長的改善居住條件的需求還有較大差距。部分城市房價上漲較快，一些中低收入家庭住房困難，群眾反映強烈，社會輿論高度關(guān)注。“十二五”期間，我們要順應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級的趨勢，在堅持市場配置資源的同時，改善和加強宏觀調(diào)控，加大住房保障力度，抑制房價過快上漲，努力使住房供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)與多層次需求相適應(yīng)，住房價格與消費能力相適應(yīng)，實現(xiàn)廣大人民群眾“住有所居”的目標。
首先，要完善住房供應(yīng)體系，對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭實行廉租住房制度，有計劃、有步驟地完成各類棚戶區(qū)改造；對中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工、新畢業(yè)大學生及外來務(wù)工人員實行公共租賃住房制度；對中高收入家庭實行商品住房制度。其次，要增加住房的有效供給，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房和用地，不低于住房和住房用地供應(yīng)總量的70%。第三，繼續(xù)研究加大政策支持力度，完善差別化的住房信貸和稅收政策。第四，加強市場監(jiān)管，抑制炒房和投機性購房。同時，著力規(guī)范市場秩序，通過立法和嚴格執(zhí)法，加大對捂盤惜售、囤地炒地等違法違規(guī)行為的打擊和查處力度。
“十二五”是我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期。立足當前，兼顧長遠，腳踏實地解決現(xiàn)實問題，推動城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，是不可推卸的歷史責任。我們要堅定中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，從維護城鄉(xiāng)居民的根本利益出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
（作者：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長）
