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2024年11月22日
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曾經，一戶一宅的農村住房政策有其合理性，但在城市化不斷推進的當下，大量農村人口已經開始在城市就業，早已不是“農民”，如此，我們還有必要實行一戶一宅的法規嗎？
近日，“土地管理法”修訂征求意見稿（以下簡稱“意見稿”）發布以后，引起社會熱議。近年來，我國社會經濟發展迅速，“土地管理法”很多方面已經不能適應發展需要，在這種情況下，啟動對該法的修訂很有積極意義。但從目前披露的多項修訂意見看，我認為還有進一步改善的空間。
土地使用權有效期限需明確界定
我國需要一部規范土地利用基本行為的法律，以提高土地資源利用效率，增進土地利用主體之間的平等，體現土地利用以人為本的思想。但我國并沒有這樣一部基礎性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前，“土地管理法”是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規范土地利用主體之間的合理關系。
舉例來說，現行法律至今未對土地使用權有效期限做出合理規定。我國城市住宅用地使用權的70年期限早就飽受詬病，有關管理部門也不得不給出一些說明，但語焉不詳，缺乏法律依據。農村承包地的承包期限已經由官方重要紅頭文件給出了“長久不變”的說法，但究竟有多長，至今也沒有正式的說法。
類似這樣的問題，本來需要一部“土地基本法”來解決，但在此法制定之前，“土地管理法”能不能給出一個說法？
征地問題還得彌合農民心理落差
“意見稿”有些修訂意見缺乏牢固的法理基礎，例如，“意見稿”提出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。
這個說法作為一個立法理念是有意義的，但成為法律條文卻有一定弊端。我國農民數量多，土地相對較少，若不是近幾十年的城市化發展，不論農業現代化水平有多高，農民整體上逃不過貧窮的命運。如果離開勞動與資本投入，農民靠土地生活，本質上是靠地租生活。地價（或征地合理補償）充其量不過是地租的資本化。
在農業最發達的國家，地租是農業的一個較小比例，地價因此也不可能太高（通常是地租的8倍左右），農場主的收入來源主要也不靠這個。我國小農要致富，大部分也不能靠這個。但農民的小塊承包地被征收以后，若生活水平下降，他能拿著法律本本去找地方政府要錢嗎？地方政府掏這個錢合理嗎？
其實，大部分農戶在征地問題上要的是公正。政府從農民手里征地是一個價格，轉手給開發商時是另一個更高價格。農民盯的是這個差價。平心而論，與發達國家相比，我國征地價格不見得很低。實際情況是，我國住宅建設用地價格畸高，而工業用地價格極低，導致城市居民補貼工業資本，但農民往往看到的是征地價格與住宅開發用地價格之間的差異。如果我們盡可能推進各類土地入市的合理比價關系的建立，充分發揮市場調節作用，而政府用稅收彌補基礎設施建設費用，相信解除征地糾結也不是難事。這樣一來，也不需要通過立法來為“合理補償”問題大費周章。
規范國家土地收益轉變為政府收入
“意見稿”提出的一個修法意見是：“省、自治區、直轄市應當制訂并公布區片綜合地價，確定征收農用地的土地補償費和安置補助費標準。”我認為這個意見有待改進。一些經濟發達國家也有類似土地片區綜合估價的做法，但這個估價主要是為征收不動產稅服務，并不會拿它來決定土地交易價格。政府根據市場交易價格的綜合水平確定一個片區土地的估價，作為一定時期征收不動產稅的依據，蓋因為稅收要有穩定性，不能隨行就市。
為了完善土地市場，還有必要將土地的國家所有權與政府的土地使用權分開。一個具體的地方政府不能借國家的土地所有權而隨意干預市場。我國大量土地歸國家所有，但在多數情況下，地方政府在具體使用一塊土地時，應與其他主體處于平等地位，而不能徑直將自己的行為等同于國家行為。
法律應該用枚舉法確定極為特殊的情況，而不應籠統地以公共利益之名行使優先用地權。國家的土地收益與支出應該與政府購買土地行為分開；國家的土地收益應通過更規范的途徑轉變為政府收入。惟其如此，政府才不會濫圈“公地”，損害其他主體的土地使用權益。這一辦法有利于土地更多地產生稅收，也有利于解決所謂“土地財政”的某些弊端。
農村宅基地問題難在立法思路
農村宅基地管理是一個“老大難”問題，此次“意見稿”也未能解決這個問題。難題之難，其實出在立法思路上。
“意見稿”里說，對于“人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，縣級人民政府應當采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。”然而，我國大量農村地區已經多年不給農村居民批準新的宅基地使用權了，因為現行體制之下建設用地指標實在緊缺。如果要求保障農村居民一戶一宅權利，不是給縣級人民政府出難題嗎？
在城市化水平很低的時候，農民只能在農村生活，需要蓋房的時候，也只能想辦法就近找土地蓋房。“住有所居”被看做人類文明的底線，于是，一戶一宅的農村住房政策就有了合理性。但是，在當今時代，滿足這個群體一戶一宅的要求而“免費”供應宅基地就有了大問題。有人認為“土地本來是農民的，就應該讓農民自由蓋房”，乍看有理，其實不然。當今時代，如果真要給農民這種“自由”，其實農民群體也不見得會在農村選擇“一戶一宅”。道理并不復雜。
我國大量農村人口已經開始在城市就業，早已不是農民。就居住來說，他們需要的是城市住房。這種趨勢還將延續。但是，現在我國農村住房，新的加舊的，保守估計有2.5億棟（院）。調查還表明，農村空置房約在30%左右。東中部地區的農民約20%以上在城市買了商品房，同時在村莊還擁有房屋，且還想繼續獲得宅基地。對已經穩定在城市就業的“農民”，我們還有必要實行一戶一宅的法規嗎？若對一切有過農業戶籍的人口都適用一戶一宅，土地的低效利用會達到什么樣的程度？這在立法或修法時應予以充分考量。
在我看來，只要城市房價能夠降到合理水平，同時進城農民能保有并遺贈自己在農村的土地權益，并且在非農業保護區內有一個宅基地開放的市場，在農業保護區內有一個宅基地退出補償機制，取消“免費”的農村一戶一宅政策，就不是難事。
總之，“土地管理法”能快速修訂當然再好不過，但最好是把一些重要問題想明白。這就需要進一步解放思想，遵循法理。
