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2024年11月21日
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經驗表明，農村經營性建設按照同地、同權的原則，與國有建設用地一樣入市交易使用權，打破城市建設用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。
2015年，全國人大常委會通過決議，授權國家有關部門在一些縣區組織農村土地制度改革試驗，允許試驗地終止實行現行法律關于土地制度的某些條款，探索有利于社會經濟發展的新制度，為修訂相關法律確立依據。在近兩年的時間里，改革試點地的相關工作在封閉工作模式下緊鑼密鼓地展開，取得了有益成績。
土地修法實屬必要
據新華社消息，近日，國土資源部總結試點地改革的經驗，提出了修訂現行土地管理法的意見，擬交全國人大討論通過。這項修法行動按部就班展開，階段性成果即將面世，不僅對深化土地制度改革十分重要，也對今后在更大范圍展開依法改革行動有重要意義。
法律是個人、組織及國家的基本行為規范。在社會經濟發展領域，法律要體現社會正義，要為提高經濟效率、促進社會平等、維護社會穩定提供保障。現行涉及土地制度的有些法律條款，早已不能滿足這些要求，修改法律實屬必要。
但因為土地制度變更涉及多方面重大利益關系的調整，依法改革對于改革的有序推進十分重要。這個過程不能時間太久，否則會因非試點地區的觀望而影響全局工作，妨礙改革的整體推進。
所有權城鄉分野不清
近年的經濟發展實踐表明，“城市土地歸國家所有”的法律規定，并不能保障城市化進程健康展開。
在我國城市化速度較快的地區，大量城郊村莊很快轉變為城市的一部分，“城中村”成為一些大城市的重要現象。“城中村”的土地有的仍然歸集體所有，有的雖然被地方政府的一紙法令收歸國有，但從實際經濟關系看，仍然在事實上歸農民集體所有。
在這個大背景下，如果說城鄉關系在土地利用方面有某種不協調，其原因也不在于土地所有權的城鄉分野引起麻煩，而在于土地利用規劃的體制弊端未能克服。
如果能理順涉及土地利用的規劃管理體制，處理好農民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關系，不論土地所有權歸國家還是歸農民集體，均不妨礙城市化進程的順利推進。這是改革開放以來土地利用的基本經驗。
相關條例需盡快完成
在城市建成區范圍以外的地區，一部分村莊的經營性建設用地，多年來也由農民集體自主決定推向了市場，土地利用效益沒有因為農民集體保留土地所有權而降低。
相反，因為這種模式給處理土地利益分配提供了基礎，有利于擴大農民的土地財產權，也有利于縮小城鄉收入分配差距，被廣大農民所歡迎。這也是改革開放以來合理利用土地的重要經驗。
這些改革經驗表明，農村經營性建設按照同地、同權的原則，與國有建設用地一樣入市交易使用權，不再因為土地涉及城市發展而必須由國家征用后進入市場轉讓，打破城市建設用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。
此次法律修訂，不僅需要改寫法律條款的核心原則，還有許多操作性的問題也要有所顧及。我們希望，土地管理法修訂以后，落實法律有關條例的修訂也能盡快完成，使土地制度能在更大程度上適應我國市場經濟縱深發展的需要。
(作者系中國社科院農村發展研究所研究員、博士生導師，中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會主任)
