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2024年11月22日
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“市民下鄉”這個目標，在當下的法律和制度環境下幾乎是不可能辦到的事。但是長沙縣卻在現有法律框架之下經過一系列環環相扣的工作，最后將其變成合法的現實：第一，市民下鄉要有處安身，這就要給每個下鄉市民的家庭安排一塊宅基地，而宅基地是農民特有的權益，因此要創造條件讓有意向下鄉的市民取得農民身份；第二，“新村民”的戶口要落在具體的行政村，這就需要征得村民自治組織的同意，這片土地上原住的農戶如要拆遷也就需要補償安置；第三，新增的這塊農村建設用地，其用地指標從哪里來? 要通過另外的地方復墾來“占補平衡”；第四，宅基地只有集中連片才可能修建水電路基礎設施，這就需要向使用宅基地的“新村民”收取相應費用，交由專門的開發機構統一規劃、開發建設；第五，“新村民”進入具體的行政村，按鄉村組織制度要組成村民小組，但除了宅基地之外，不應享受村民在集體經濟組織中的其他權益，這一點必須以法律認可的方式厘清；第六，既然是試驗，就要做好失敗的準備。試驗的風險需要參與者共擔，對于因政策掌握中的變數和執法裁量的不確定性，需要地方政府與下鄉市民雙方都做好對“不可抗力”的應對預案，并以契約方式明確下來等。不管做這件事會遇到多少困難和麻煩，長沙縣委、縣政府看準了市民下鄉是中國城鎮化中必須要邁出的一步，必須有人先行試驗才知道這個過程會遇到什么問題。而且他們經過充分的調研認準了一條：如今城市居民只要是社保醫保已經到位的前提下，擇業自主、就業自由，戶口的“非轉農”已經不會對工作生活構成實際影響。這個項目一經提出，就會有人來“吃螃蟹”。
2009年7月18日，長沙縣委、縣政府下發文件《關于鼓勵板倉小鎮建設的若干意見》，提出為進一步鼓勵和吸收城市資本與民間資本向板倉小鎮集聚，把板倉小鎮作為長株潭兩型社會先行先試的試驗區，將其打造為“中部名鎮·紅色板倉”和“新農村地標”。根據《意見》，板倉小鎮規劃區被確定為全縣推行放寬城鄉落戶政策的試點區域，有條件的城鎮居民可來此遷戶定居。凡遷戶定居者，經批準可享受當地村民建房待遇，同時需繳納一定的公共設施配套費。此外，在板倉小鎮固定資產投資超過1000萬元的項目法人也可遷戶定居，享受當地村民建房待遇。
城鎮居民落戶鄉村并非全無政策支撐。早在2008年11月23日，長沙市公安局就曾下發《關于進一步放寬城鄉落戶政策的通知》，提出進一步放寬長沙市城鄉落戶政策，使非農戶口公民可通過未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落戶農村。當然，親屬投靠方式涉及人群的范圍有限，難以在人口結構、城鄉互動上為鄉村帶來實質性改變。但這畢竟把市民下鄉的戶籍桎梏拉開一絲縫隙。那么，是否可以在長沙市公安局所發《通知》基礎上再邁一步? 這一步的跨度該如何掌握?
2010年6月10日，縣里在城鄉一體化工作調研會議上將鼓勵市民來長沙縣遷戶定居具體化，為了使這項具有牽一發動全身的試驗高度可控，縣里決定限制總量，在特定鄉鎮封閉運行：“允許金井鎮和開慧鎮各試點100戶。”于是，由長沙縣公安局牽頭，國土局、開慧鎮、金井鎮共同研究制定出具體的城市居民下鄉居住的實施細則。
1.市民下鄉居住點的選址、規劃及管理
縣委縣政府作為決策者提出思路，鎮里作為執行者開始實施。板倉小鎮市民下鄉試驗點的直接執行方、推動者，便是開慧鎮城建投資有限公司。開慧鎮城建投資有限公司成立于2010年3月，是經長沙縣人民政府批準、開慧鎮政府全資投入的企業，主要工作任務有二：第一，籌集建設資金；第二，承擔整個鎮域范圍內政府投資項目的實施和管理——板倉小鎮市民下鄉居住試點便是其全力推進、重點運作的項目。
2010年9月，板倉小鎮市民下鄉規劃區項目正式啟動。開慧鎮城建投資有限公司公布規劃設想后，由下轄各村自愿申報、推薦合適的試驗點，開慧村、葛家山村等行政村認識到這個項目潛在的價值，都積極推薦了本村的地塊。城建投經多方比較，本著交通相對便利、環境較好、住戶較少、不占用基本農田等原則，選定了跨開慧村段老組、段沖組、蛇咀組三組的一個地塊，面積約314畝。
這塊土地大部分是林地，還有少量的一般農田，里面居住著9戶人家。鎮政府根據項目要求，將這些土地調整為集體建設用地，所占農田及林地秉持占補平衡的原則在他處補充。9戶農民的宅基地則依據正常征地補償標準給予劃地安置，按照農戶自身意愿，其中4戶安置在本組的土地上，其余5戶安置到了葛家山村的農民集中居住點。通過規劃設計，這塊土地被劃分成94個地塊。地塊大小不一，大的有3畝多，小的1畝多；形狀也并非四四方方的格子，而是依地勢而定。
開慧鎮城建投不僅統一規劃地塊、統一建設基礎設施，而且統一處理規劃區內的污水垃圾：污水管網早已提前建好，管道通到每家每戶，將下鄉市民的污水全部納入管網中，集中排放到開慧鎮污水處理廠；垃圾也是集中處理，開慧鎮以服務外包方式同環保合作社合作，統一收集全鎮垃圾。
在規劃階段，開慧鎮就已開始設計下鄉市民的社區管理形式。小區業主委員會尚未成立，城建投已選聘好前期物業服務企業以小區管理的形式介入前期物業管理，等業主全部入住、業主委員會成立后，將引進正式物業，同時收取一定數額的物業費。至于請哪一家物業公司、如何請，將由業主委員會決定。
2.建房：“統一規劃，自己建設”
市民通過親戚朋友、宣傳網站等途徑得知項目信息，有興趣的就會前來看地、選地，并到城建投招商辦了解用地的區域布置等基本情況、咨詢價格。招商辦已將規劃提前做好，市民需要支付的費用從10多萬元到30多萬元不等。市民選地根據報名順序排序，先報名者先選擇。需要注意的是，下鄉市民繳納的費用并不是買賣地塊的費用，而是為附著在地塊上的基礎設施（水、電、路等）付費，即基礎設施配套費；地塊不改變權屬和用途，是農村集體建設用地提供給已遷轉戶口的下鄉市民做宅基地，由縣國土局頒發農村村民建房用地許可證。
市民對此確認并付費后，會拿到一張《板倉小鎮遷農戶口呈批表》，經公安局審批后將戶口遷至開慧村。對于戶口遷轉，長沙縣也設置了限制條件：所有的公職人員（公務員、事業單位人員）不允許遷轉；未成年人和65歲以上的老年人也都不可以遷轉。
戶口遷轉完畢就拿到了建房資格，房屋由開慧鎮城建投“統一規劃，自己建設”。“統一規劃”，即城建投對建筑的面積、層高做出統一限定，以保證區域整體的協調性，根據規定，建筑高度不應超過12米，層數不應超過3層，占地面積不應超過170平方米；“自己建設”，即設計風格無明確限制，由市民自行設計建筑圖紙，提供給城建投工程部，經審核通過后便可自行開建。
由于采取“統規自建”的項目建設方式，所以項目推進程度全看市民意愿及資金情況。如今，94個地塊已全部有主，其中有10多戶居民已建成入住、30多戶宅院在建。
3.選擇：下鄉市民的潛在價值
“昔孟母，擇鄰處。”選擇遷戶的市民就是選擇未來與誰為鄰——這是開慧鎮政府的考慮。在項目建設中，城建投收取的配套費僅僅是打平規劃建設投資，政府更關心的是下鄉市民背后的專業、知識、人脈等社會資源。在項目初期設定板倉小鎮的吸引人群時，政府的期待受眾便是城市高端人才。建房群體中文藝界、傳媒界人士相對較多，主要來自湖南廣電集團、湖南電影制片廠兩個系統——這是開慧鎮政府對下鄉市民主動選擇的結果。
開慧鎮之所以更愿意引進文藝界、傳媒界人士，與該鎮發展定位是有關聯的：開慧要走的并不是傳統農業或工業發展之路，其大力推進的是鄉村旅游、文化教育等產業。“板倉小鎮”就是長沙縣在開慧鎮實施的建設項目，規劃面積19.2平方公里的項目就是以田園文化理念為指導，具有湖湘文化特色、現代化農村氣息、生態和環保相融、與縣城星沙和長沙經開區互動的衛星鎮，成為集商、旅、文化于一體的“田園城市”。“通過‘板倉小鎮’的建設，打通農民進城和市民下鄉的通道，從而實現城鄉雙向交流、資源共享。”作為板倉小鎮的重要組成部分，鎮里希望市民下鄉的平臺吸引更多相關人才，利用人才背后的社會資源發展產業、擴大宣傳。不負所望的是，來自文藝界、傳媒界的下鄉市民的確為當地帶來了更多機遇：
產業發展需要大量的招商引資，下鄉市民常介紹投資方與開慧鎮洽談。比如，由湖南廣電集團投資的湖南衛視后勤影視基地已經談成、在建了，該項目占地500畝，總投資3億元，北至開明水庫大堤、南抵毛家坳小學公路邊沿，建成后將極大地推動開慧鎮旅游產業的發展。該影視基地入駐開慧，正是由下鄉市民促成的：為找到合適的影視基地建設點，項目工作人員考察了湖南省的很多地方，板倉有下鄉市民在廣電集團擔任高管，于是向相關人員推薦了開慧，列舉出了這里的優勢條件，基地項目負責人對該地進行考察了解、多方權衡后，最終敲定了開慧——在這個過程中，下鄉市民起到了很好的牽線搭橋作用。
板倉小鎮實景
通過市民下鄉項目與媒體建立良好關系也有利于開慧鎮的對外推廣、宣傳。媒體關系的建立，使板倉更易出現在活動、新聞報道中。有些媒體甚至會在活動中直接介紹：到開慧鎮去看一看，那里做得很不錯。由于開慧鎮生態旅游產業成績較突出，所以媒體做節目、出外景時便很容易想到這里，這是其他地方難以擁有的優勢。通過電視播出、報紙宣傳，開慧鎮更易獲得發展旅游產業所需的知名度——這也是下鄉市民的潛在價值之一。
板倉小鎮依據規劃建設的住宅
